Kłopoty z zielonymi

<>Co pewien czas głośno jest o próbach zatrzymania dużych inwestycji budowlanych przez organizacje ekologiczne. Tych przypadków jest prawdopodobnie znacznie więcej. Nie słychać o nich, gdyż deweloperzy zamiast rozstrzygać sprawę w sądzie, prowadzą zakulisowe rozmowy z protestującymi organizacjami. Ich efektem - przynajmniej oficjalnie - jest "dostosowanie projektów do wymogów ochrony środowiska". Dotychczas nie mieliśmy jednak do czynienia z akcją równie spektakularną, jak zatrzymanie wartego kilkaset milionów dolarów projektu będącego w realizacji od ponad półtora roku! Do zastopowania prac na placu budowy Złotych Tarasów w Warszawie nie doprowadzili spadkobiercy byłych właścicieli działek obok Dworca Centralnego, sąsiedzi, czy też władze miasta. Sprawiła to mała (choć dobrze znana) organizacja ekologiczna, utrzymująca, że jej celem jest ochrona środowiska.

<>Organizacje (nie)wyłączone

<>Po reformie Prawa budowlanego w 2003 r. wielu deweloperów cieszyło się, że organizacje społeczne zostały wyłączone z postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. No cóż, zmiana ta rzeczywiście dotyczyła organizacji społecznych, jednak nie ekologicznych. Takie rozwiązanie byłoby niemożliwe, gdyż Polska jest związana konwencją z Aarhus z 1998 r. oraz kilkoma dyrektywami UE (m. in. 97/11/EC oraz 2003/4/EC). Przepisy w nich zawarte przyznają organizacjom ekologicznym prawo dostępu do ,informacji o środowisku" oraz prawo do uczestniczenia w postępowaniach dotyczących przedsięwzięć mogących mieć wpływ na środowisko. Regulacje te są implementowane do polskiego systemu przez Prawo ochrony środowiska z 2001 r. Mając w pamięci negatywne przykłady działalności organizacji ekologicznych i ich wpływu na realizację dużych i ważnych inwestycji, staje się jasne, że obowiązujące prawo działa źle i należy je poprawić. Jest to możliwe bez naruszania naszych zobowiązań międzynarodowych. Poniżej przedstawiam kilka propozycji zmian ustaw, które pozwoliłyby uniknąć nadużywania przez organizacje ekologiczne przyznanych uprawnień.

<>Nieistotne, ale ważne

<>Prawo ochrony środowiska przewiduje dość skomplikowaną i otwartą dla tzw. osób trzecich procedurę zatwierdzania projektów, które mogą mieć wpływ na środowisko. Organizacje ekologiczne mają prawo przystąpić do takich postępowań i być ich stroną. Jednak to nie ta kwestia utrudnia życie inwestorom. Chodzi o to, iż w razie jakiegokolwiek - nawet nieistotnego - naruszenia reguł proceduralnych, bardzo łatwo jest unieważnić decyzję akceptującą projekt (co skwapliwie wykorzystują pseudoekologowie). Reguły te są bardzo złożone, dlatego wydanie ważnej decyzji jest dość trudne. Uważam więc, że przepis ten powinien zostać usunięty. Warto go zastąpić i zastąpiony ogólną zasadą, zgodnie z którą tylko istotne naruszenie reguł (i tylko o tyle, o ile mogło mieć wpływ na meritum sprawy) może spowodować cofnięcie pozwolenia.

<>Zaskarżam, bo zaskarżam

<>Zaskarżenie pozwolenia na budowę jest niezwykle łatwe. Wystarczy powiedzieć "zaskarżam, bo zaskarżam". Możliwość działania bez podania ważnej przyczyny jest jednym ze źródeł patologii. Jeżeli organizacja ekologiczna postanawia zaskarżyć decyzję, to powinna być jednocześnie zobowiązana do wskazania konkretnych przykładów naruszenia prawa lub procedury. Jako że - przynajmniej teoretycznie - organizacja specjalizuje się w ochronie środowiska, nie sprawi jej to trudności. W przeciwnym wypadku, odwołanie lub skarga powinny być odrzucone. Rozwiązanie takie już funkcjonuje, jednak wyłącznie przy decyzjach lokalizacyjnych inwestycji publicznych (ciekawe dlaczego tylko publicznych?), więc ewentualna zmiana nie byłaby rewolucyjna. Ponadto skarżący ekologowie nie powinni mieć prawa do zgłaszania zastrzeżeń, których nie zgłosili w pierwszej instancji, chyba że było to wówczas niemożliwe.

<>Jedno pozwolenie - jedno odwołanie

<>Przed wydaniem pozwolenia na budowę zadaniem inwestora jest zebranie wielu "zatwierdzeń", "opinii" itd. nazwanych przez prawników "wpadkowymi". Najważniejsze z nich to tzw. decyzje sanitarne zatwierdzające m.in. raport oddziaływania projektu na środowisko. Możliwość ich odrębnego zaskarżania powinna być zniesiona lub znacznie ograniczona. Obecnie proces wydawania pozwolenia na budowę może być niekończącą się epopeją, gdyż decyzje wpadkowe są bez przerwy zaskarżane.

<>Jak zniechęcić dewelopera

<>Dla inwestora ważny jest czas, dlatego należy uruchomić przyspieszone procedury odwoławcze, zarówno w instancjach administracyjnych, jak i sądowych. Chociaż rynek nieruchomości charakteryzuje się pewną inercją, to wymiar sprawiedliwości działa jeszcze wolniej. Ostateczne zatwierdzenie pozwolenia na budowę kilka lat po jego wydaniu może zniechęcić najbardziej cierpliwego dewelopera. Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem byłoby utworzenie specjalnych wydziałów ds. budownictwa w sądach administracyjnych. Brak środków budżetowych nie powinien być wymówką, bo będzie ich jeszcze mniej, jeżeli inwestorzy przeniosą się gdzie indziej. Lista inwestycji, w których zatwierdzaniu mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne, powinna być szczegółowo zweryfikowana. Wydaje mi się, że w niektórych przypadkach wychodzi poza obejmuje projekty przewidziane przez regulacje międzynarodowe (konwencję z Aarhus i dyrektywę 97/11/EC). O ile nie mam wątpliwości, że ekolodzy powinni mieć prawo głosu przy zatwierdzaniu budowy np. elektrowni czy dużych projektów przemysłowych, to mniej zrozumiała jest dla mnie akceptacja miejskich parkingów, lokalnych dróg i niedużych centrów handlowych.

<>Zadanie dla Herkulesa?

<>Nie można pominąć też faktu, że przerażającą perspektywą jest utrata pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy tylko niewielka część Warszawy (i Polski) jest pokryta planami zagospodarowania przestrzennego, a otrzymanie warunków zabudowy jest prawie niemożliwe (w tych nielicznych przypadkach, gdzie jest to możliwe, może to trwać dłużej niż rok). Oznacza to, że, otrzymanie pozwolenia na budowę jest zadaniem dla Herkulesa (z całym szacunkiem dla deweloperów). Dlatego też konieczna jest zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zmusiłaby gminy do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Ich brak to ekonomiczne wywłaszczenie, więc właścicielom gruntów powinny być wypłacane odszkodowania za niemożność ich zagospodarowania spowodowaną brakiem planu.

<>Sędziowie nie mają wyboru

<>Proponowane powyżej zmiany mogą uczynić prawo bardziej pragmatycznym. Przepisy muszą służyć celowi publicznemu. Tymczasem analizując przypadek Złotych Tarasów można odnieść zupełnie inne wrażenie. Kto skorzysta na zatrzymaniu tej budowy? Z pewnością nie mieszkańcy miasta - zamiana obskurnego, niebezpiecznego placu w nowoczesne, żyjące miejsce jest dla nich korzystna. Nie leży to również w interesie władz miasta, gdyż w razie ostatecznego stwierdzenia, że pozwolenie było nieważne, mogą być zmuszone do zapłaty wielkiego odszkodowania. O deweloperze, wykonawcach i zatrudnionym personelu nie trzeba wspominać. Uchylenie pozwolenia będzie zastosowaniem prawa w imię zastosowania prawa. Cytowany przez prasę rzecznik sądu administracyjnego stwierdził, iż zdaniem sędziów niektóre organizacje ekologiczne nadużywają swoich praw. Niemniej jednak sędziowie nie mają innego wyjścia, jak tylko stosować obowiązujące przepisy.

<>Piotr Szafarz

<>Autor jest partnerem w kancelarii prawnej CMS Cameron McKenna