Mniej władzy dla urzędników

Według założeń ustawodawcy nowelizacja prawa budowlanego z 2003 roku miała usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny. Cele te nie zostały jednak zrealizowane. Przepisy ustawy są bowiem nieprecyzyjne, zawierają liczne błędy legislacyjne oraz - pozostawiając rozstrzygnięcie wielu istotnych zagadnień urzędnikom - mają charakter korupcjogenny. Szczególnie krytykowany jest brak ustawowej definicji ,istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego". Pozwala on bowiem urzędnikom stosować własną ocenę przy stwierdzeniu czy określone zmiany w projekcie są istotne, nakładając na inwestora z tego tytułu kary oraz zobowiązując go do zmiany pozwolenia na budowę. Dodatkowo, ustawa nie precyzuje czy stwierdzenie przez odpowiedni organ nieprawidłowości wstrzymuje wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W praktyce to również jest uzależnione od decyzji urzędnika. To jeszcze nie wszystko. Urzędnicy decydują również o nakładaniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Nadzór budowlany może w rezultacie zaakceptować nawet rażące nieprawidłowości lub też a contrario uznać nieistotne - zdaniem projektanta - odstępstwa od projektu budowlanego za istotne.

Na przekór swobodzie urzędniczej

W wyniku krytycznej oceny przepisów prawa budowlanego rząd przygotował kolejną nowelizację, którą Sejm RP uchwalił 12 marca br. Jej głównym założeniem jest ograniczenie swobody urzędniczej. Najistotniejsze zmiany polegają na zdefiniowaniu wspomnianego wyżej pojęcia ,istotnego odstąpienia od projektu budowlanego", określeniu obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz podlegających obowiązkowej kontroli, jak również na podwyższeniu kar nakładanych w razie stwierdzenia nieprawidłowości podczas realizacji inwestycji, samowoli budowlanych czy nielegalnego użytkowania obiektów. Zgodnie z projektem, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (bez konieczności zmiany pozwolenia na budowę) nie wymaga opinii i uzgodnień wynikających z odrębnych przepisów (np. przeciwpożarowych). Nie dotyczy ono natomiast m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (np. kubatury, wysokości, długości, liczby kondygnacji i elewacji, geometrii dachu), elementów nośnych układu konstrukcyjnego, czy też niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak widać, zgodnie z wyżej zaprezentowaną definicją każda zmiana, np. dotycząca wysokości budynku lub elementów nośnych konstrukcji, jest zmianą istotną.

Mniej kontroli

W nowelizacji ustawodawca odstępuje ponadto od dotychczasowego systemu powszechnych obowiązkowych kontroli wszystkich budów. Obowiązkowe kontrole objęłyby bowiem jedynie obiekty wymagające uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor będzie zobowiązany uzyskać owe pozwolenie jedynie w przypadkach określonych w ustawie, w szczególności zaś jeżeli obiekt będzie się zaliczał do określonej kategorii opisanej szczegółowo w załączniku do ustawy lub inwestor zamierzał użytkować obiekt przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Nowelizacja wyłącza więc prawo decyzji starosty (opartej na jego uznaniu) przy nakładaniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz wprowadza zasadę, zgodnie z którą, wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu poprzedzać będzie obowiązkowa kontrola budowy.

Opłaty w górę

W razie stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ - wymierzając karę - odmówi zarazem wydania pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzi postępowanie ,naprawcze" (tj. np. nakaże doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nałoży obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czy też zobowiąże do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Kara taka (wymierzana - jak dotychczas - jako iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego) grozić będzie za każde istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obecny przepis dotyczący tej kwestii jest nieprecyzyjny, bo sugeruje wymierzanie jednej kary łącznie za wszystkie odstępstwa. Stawka opłaty ulegnie podwyższeniu z 300 do 500 złotych, co prowadzi do znacznego podwyższenia samej kary. Wyraźnie wzrośnie również kara za nielegalne użytkowanie obiektu, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie lub przed upływem 21 dni od zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Obecna stawka będzie podwyższona dziesięciokrotnie. Przykładowo: w przypadku nielegalnego użytkowania domu jednorodzinnego kara taka wyniesie 10 tys. zł. Znacznie podwyższone zostaną także kary za samowolę budowlaną. Opłata z tytułu legalizacji budowy domu jednorodzinnego zostanie podwyższona z 30 do 50 tys. zł.

Tak, ale...

Szereg zmian w znowelizowanej nowelizacji, precyzujących dotychczasowe przepisy oraz ograniczających zakres uznania administracyjnego (np. przy nakładaniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie), uwzględnia postulaty inwestorów. Jednak najważniejszy element dotyczący ustawowej definicji ,istotnych odstępstw od projektu budowlanego" budzi jednak poważne kontrowersje. W przeciwieństwie do obecnego stanu prawnego, właściwy organ będzie mógł bowiem uznać każdą zmianę np. czy to wysokości, czy też kubatury budynku, za istotne odstępstwo od projektu budowlanego. W konsekwencji będzie się to wiązało z obowiązkiem opracowania projektu zamiennego oraz uzyskaniem zmiany pozwolenia na budowę (względnie legalizacją odstępstwa), wstrzymaniem budowy oraz podwyższeniem kosztów całej inwestycji. Dlatego też przedsiębiorcy związani z branżą budowlaną krytykując definicję istotnych odstępstw proponują, aby np. w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Minister Infrastruktury określał szczegółowo ,istotne odstępstwa" w odniesieniu do poszczególnych parametrów budynków. W przeciwnym razie słuszne dążenie ustawodawcy do usprawnienia procesu inwestycyjnego poprzez wprowadzenie przejrzystych przepisów prawa oraz ograniczenie zakresu uznania administracyjnego, ponownie pozostanie utopią. Zaś sama nowelizacja będzie kolejnym przykładem ,wylania dziecka z kąpielą".

Lidia Dziurzyńska - Leipert

Paweł Kuglarz

Autorzy są prawnikami w kancelarii

Beiten Burkhardt K. Rastawicki