Nasz, lokalny, nielegalny

Ogólne zasady funkcjonowania budżetu obywatelskiego określono w polskim systemie prawnym dopiero na początku 2018 roku. Do tego czasu miasta i gminy we własnym zakresie ustalały warunki i zakres funkcjonowania tego budżetu oraz wielkość środków finansowych przeznaczonych na projekty obywatelskie. Jednostki samorządu terytorialnego brały przy tym pod uwagę specyfikę danej gminy, a przede wszystkim indywidualne cele i potrzeby mieszkańców. W tej sytuacji NIK uznał za celowe sprawdzenie, na ile skutecznie gminy realizowały budżety obywatelskie, tym bardziej, że obszar ten dotychczas nie był objęty kontrolą NIK.

W ramach kontroli NIK przeprowadził wśród burmistrzów i prezydentów 262 miast z 16 województw badanie kwestionariuszowe, które dotyczyło funkcjonowania budżetów obywatelskich lub powodów, dla których władze gminy nie korzystały z tej formy konsultacji społecznych z mieszkańcami. Do objętych kontrolą urzędów wpłynęło ogółem 7120 wniosków o realizację projektów w ramach budżetów obywatelskich, a szacunkowe koszty wykonania proponowanych zadań wyniosły ponad 1,2 mld zł, choć wysokość przeznaczonych na ten cel środków wynosiła łącznie około 161 mln zł. Niemal 1/3 propozycji odrzucono, ponieważ nie spełniały one wymaganych kryteriów. W wyniku głosowań do realizacji przyjęto w sumie 1440 projektów obywatelskich o łącznej szacunkowej wartości prawie 166 mln zł.

Dzięki projektom obywatelskim m.in. wybudowano nowe i wyremontowano istniejące drogi, chodniki, parkingi oraz zamontowano ich oświetlenia, wykonano monitoringi wizyjne. Powstały też nowe miejsca do rekreacji i wypoczynku, obiekty sportowe, place zabaw, siłownie, parki, boiska, ścieżki i parkingi dla rowerów, poprawiono estetykę i atrakcyjność przestrzeni publicznej. W dwóch miastach zamontowano czujniki jakości powietrza. W 17 miastach objętych kontrolą NIK projekty obywatelskie wybierano zgodnie z wewnętrznymi regulacjami gmin, w pozostałych pięciu miastach (Gdańsk, Piła, Pleszew, Sopot i Swarzędz) w 42 przypadkach wnioski zostały błędnie zweryfikowane. W konsekwencji mieszkańcy głosowali nad projektami, które nie spełniały wymogów określonych w regulacjach wewnętrznych gmin (np. nie były zadaniami własnymi gminy, zgłosiły je nieuprawnione podmioty albo ich koszty przekraczały limit określony w obowiązujących regulacjach). NIK zwróciła też uwagę na nierówne podejście do niektórych wniosków obywatelskich – część projektów, które przekraczały szacunkowe koszty realizacji dopuszczano do głosowania, a inne odrzucano.

Zasady i procedury tworzenia budżetów obywatelskich znacznie się różniły w skontrolowanych miastach. Różnice dotyczyły m.in. wymogów formalnych, które trzeba było spełnić, by zgłosić swój projekt. Np. w Olkuszu konieczne było wypełnienie formularza zawierającego tytuł zadania, lokalizację, opis oraz uzasadnienie, szacunkowe koszty, a także autora propozycji zadania. Tymczasem w Sopocie wystarczyło złożyć wniosek ustnie (osobiście lub telefonicznie). Skontrolowane gminy różniły się też co do wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających projekt. W niektórych miastach wymagano co najmniej 100 podpisów (Pleszew), w innych podpisy na poparcie wniosków w ogóle nie były wymagane (np. w Sopocie, Stargardzie i Swarzędzu).

W skontrolowanych gminach zróżnicowane były też zasady i kryteria oceny zgłaszanych projektów. Do typowych kryteriów w większości miast należały m.in. zgodność z zadaniami własnymi gminy czy możliwość realizacji zadania w ciągu roku budżetowego. W części miast wprowadzono kryteria dotyczące np. wartości społecznej projektu i jego znaczenia dla lokalnej i ponadlokalnej społeczności, korzyści wynikających dla miasta oraz możliwości dofinansowania ze źródeł zewnętrznych, a także kryterium „dobrego imienia miasta” albo „nienaruszania w zgłaszanej propozycji inwestycji dobrego imienia i godności osób, instytucji i poszanowanie miejsc”. Poszczególne gminy różniły się też między sobą pod względem zasad przeprowadzania głosowania i ogłaszania jego wyników. Tylko w trzech miastach – w Gdańsku, Krakowie i Sopocie – mieszkańcy mieli prawo do odwoływania się od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania.

Miasta objęte kontrolą NIK przyjmowały różne rozwiązania dotyczących podziału środków w ramach budżetu obywatelskiego. 10 miast nie określiło zasad w tym zakresie. W 12 miastach zasady te zostały określone, jednak obszary, na które dzielono tam środki finansowe, nie pokrywały się z granicami jednostek pomocniczych (czyli np. dzielnic, osiedli czy sołectw). Tymczasem przepisy wprowadzone w 2018 roku zakładają podział środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego wyłącznie na pule obejmujące całość gminy i jej części. W ocenie NIK takie uregulowanie prawne nie uwzględnia potrzeb mieszkańców.

We wszystkich skontrolowanych miastach (poza Piłą) mieszkańcy biorący udział w konsultacjach społecznych musieli podawać numer PESEL: zarówno na wniosku w sprawie propozycji projektu obywatelskiego, na liście osób popierających wniosek, jak i na karcie do głosowania. Było to niezgodne z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo do udziału w konsultacjach mają bowiem wszyscy mieszkańcy. Wymóg podawania numeru PESEL sprawiał, że osoby, które z różnych względów go nie otrzymały (np. cudzoziemcy, a także dzieci obywateli polskich urodzonych za granicą) nie mogły wziąć udziału w konsultacjach. Numer PESEL pozwalał gminie na identyfikację osób, które głosowały nad budżetem partycypacyjnym przede wszystkim za pośrednictwem Internetu. W ten sposób sprawdzano, gdzie osoby te są zameldowane oraz czy ukończyły określony wiek (co samo w sobie naruszało przepisy ustawy o samorządzie gminnym). Wymóg podawania numeru PESEL miał też ograniczyć ryzyko wielokrotnego głosowania przez jednego mieszkańca. Zdaniem NIK, ograniczenie wymaganych w konsultacjach danych do imienia, nazwiska i adresu zamieszkania byłoby wystarczające do zidentyfikowania osoby uprawnionej do udziału w tej procedurze i byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami.

Gdańsk był jednym z miast, w których – aby głosować nad budżetem obywatelskim – trzeba było mieć ukończone 16 lat. Wyniki przeprowadzonego przez NIK badania pokazują, że kryterium wiekowe obowiązywało w większości skontrolowanych gmin. W 130 ze 187 miast, w których funkcjonował budżet partycypacyjny, aby wziąć udział w głosowaniu nad wyborem projektów obywatelskich trzeba było mieć ukończone od 13 do 18 lat. Ograniczenia wiekowe nie obowiązywały w 57 miastach. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami do konsultacji uprawnieni są mieszkańcy gminy, a przepisy nie precyzują, jakie osoby mogą wziąć udział w tej procedurze, a jakie nie. Trzydzieści uchwał rad miast zawierało niezgodne z przepisami postanowienia, które dopuszczały udział w konsultacjach pod warunkiem ukończenia określonego wieku oraz podania numeru PESEL, a także rozszerzały krąg podmiotów uprawnionych do składania wniosków. Tylko w odniesieniu do 4 z 30 uchwał (rad miast: Piły, Aleksandrowa Łódzkiego, Piotrkowa Trybunalskiego i Gdańska) wojewodowie podjęli działania w celu uchylenia postanowień naruszających przepisy ustawy. W przypadku pozostałych 26 uchwał wojewodowie uznawali, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa i nie wszczynali postępowań nadzorczych.

Do 2018 roku przepisy nie określały zasad funkcjonowania budżetu obywatelskiego, a podejmowane uchwały w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy w zakresie budżetu obywatelskiego podlegały nadzorowi wojewodów. Zmieniło się to po wejściu w życie nowych regulacji, z których wynika, że uchwały i zarządzenia weryfikują regionalne izby obrachunkowe. W ocenie NIK nieprawidłowości dotyczące uchwał rad miast oraz zarządzeń burmistrzów i prezydentów dotyczących budżetów obywatelskich wskazują na potrzebę wzmocnienia nadzoru nad działalnością organów gminy. W 75 z 262 miast objętych badaniem kwestionariuszowym (tj. prawie 30 proc.) w żadnym z trzech lat objętych badaniem nie funkcjonował budżet obywatelski. W jednym z miast zrezygnowano z niego (choć funkcjonował w latach 2014 i 2015), ze względu na brak porozumienia w radzie miasta co do formy prowadzenia tego budżetu. Z pełną treścią raportu można się zapoznać w serwisie internetowym Najwyższej Izby Kontroli.