Zgoda gminy jako warunek wyodrębnienia lokali w inwestycjach condohotelowych

Rynek tzw. condohoteli w ostatnich latach stał się jednym z najbardziej dynamicznie rozwijających się segmentów inwestycyjnych w sektorze nieruchomości. Model ten, polegający na sprzedaży pojedynczych lokali hotelowych osobom prywatnym z jednoczesnym przekazaniem zarządzania nimi operatorowi profesjonalnemu, przyciągał zarówno inwestorów indywidualnych, jak i deweloperów poszukujących sposobu na dywersyfikację działalności.

Jednak praktyka funkcjonowania condohoteli ukazała szereg problemów – od braku przejrzystości ekonomicznej i prawnej po trudności w zakresie użytkowania budynków zgodnie z planami miejscowymi. W odpowiedzi na te zjawiska Ministerstwo Rozwoju i Technologii przygotowało projekt nowelizacji ustaw, w tym ustawy o własności lokali oraz Prawa budowlanego, mający na celu uregulowanie kwestii wyodrębniania lokali w tego typu obiektach. Kluczowym elementem niedawno skorygowanego projektu jest uzależnienie możliwości wyodrębnienia lokali w inwestycjach condohotelowych od uzyskania zgody właściwej gminy.

Istota proponowanej regulacji

Zgodnie z projektem nowelizacji, wyodrębnienie samodzielnych lokali (w rozumieniu ustawy o własności lokali z 24 czerwca 1994 r.) w budynkach przeznaczonych na cele hotelowe lub aparthotelowe będzie możliwe wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej decyzji gminy, na terenie której prowadzona jest inwestycja.

W praktyce oznacza to wprowadzenie dodatkowego etapu formalno-prawnego pomiędzy zakończeniem budowy a ustanowieniem odrębnej własności poszczególnych lokali. Zgoda organu gminy ma mieć charakter uznaniowy – co wzbudza istotne zastrzeżenia natury konstytucyjnej i administracyjnoprawnej.

Nowe przepisy mają przeciwdziałać zjawisku obchodzenia ograniczeń wynikających z planów zagospodarowania przestrzennego. De facto bowiem wiele inwestycji condohotelowych było realizowanych na terenach przeznaczonych pod usługi turystyczne lub hotelowe, lecz w praktyce spełniały one funkcję mieszkaniową. Ustawodawca dostrzegł, że to zatarcie granicy między funkcją mieszkaniową a usługową skutkuje problemami urbanistycznymi, brakiem infrastruktury towarzyszącej i obciążeniem lokalnych systemów komunalnych.

Argumenty za wprowadzeniem mechanizmu zgody gminy

Ministerstwo wskazuje kilka przesłanek przemawiających za przyznaniem gminom kompetencji do wyrażania zgody:

• Porządkowanie przestrzeni publicznej i zgodność z planami miejscowymi – Gminy mają być strażnikiem racjonalnego zagospodarowania przestrzeni. Zgoda ma zapobiegać przekształcaniu condohoteli w nieformalną zabudowę mieszkaniową.
• Ochrona interesów lokalnych społeczności – wiele samorządów sygnalizowało, że lawinowy wzrost inwestycji condohotelowych ogranicza dostępność mieszkań dla mieszkańców i prowadzi do wzrostu cen nieruchomości.
• Transparentność rynku – inwestorzy indywidualni często nabywali lokale condohotelowe w przekonaniu, że są to pełnowartościowe mieszkania, co w praktyce prowadziło do licznych sporów i poczucia wprowadzenia w błąd.

Projektodawcy przekonują, że zgoda gminy pozwoli uniknąć sytuacji, w której obiekt nominalnie hotelowy funkcjonuje de facto jako budynek mieszkalny, pozbawiony koniecznej infrastruktury i usług publicznych.

Charakter prawny zgody gminy

Najwięcej wątpliwości budzi sama konstrukcja prawna „zgody gminy”. Projekt nie określa jednoznacznie, w jakiej formie ma być wydawana – czy jako decyzja administracyjna, czy jako uchwała organu stanowiącego. Brak precyzji może prowadzić do sporów kompetencyjnych i niepewności prawnej, zwłaszcza że w systemie administracyjnym decyzja uznaniowa wymaga istnienia wyraźnej podstawy ustawowej.

Ponadto, uznaniowy charakter zgody otwiera przestrzeń do arbitralności. W praktyce może dojść do sytuacji, w której inwestycje o podobnych parametrach będą traktowane odmiennie w różnych gminach, co godzić będzie w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).

Skutki dla rynku i działalności inwestycyjnej

Z punktu widzenia deweloperów, zmiana może istotnie ograniczyć atrakcyjność inwestycji hotelowo-aparthotelowych. Proces uzyskiwania zgody gminy może być czasochłonny i obarczony ryzykiem odmowy, co utrudni planowanie projektów. W efekcie rynek condohoteli, dotąd elastyczny, może wejść w fazę stagnacji.

Z drugiej strony, planowana regulacja może sprzyjać bardziej przejrzystemu i odpowiedzialnemu planowaniu inwestycji, a także poprawić wizerunek branży, nierzadko krytykowanej za balansowanie na granicy prawa.

Kontekst prawno-urbanistyczny

Nowelizacja wpisuje się w szerszy trend wzmacniania kompetencji gmin w zakresie kontroli nad zagospodarowaniem terenu. Warto zauważyć, że analogiczne rozwiązania funkcjonują w wielu państwach europejskich, gdzie jednostki samorządu mają istotny wpływ na możliwość przekształcania funkcji budynków. W Polsce, dotychczasowy brak tych mechanizmów umożliwiał inwestorom stosunkowo swobodne wykorzystywanie luk prawnych, w tym różnic pomiędzy pojęciem lokalu mieszkalnego a lokalem użytkowym.

Wprowadzenie zgody gminy na wyodrębnienie lokali w condohotelach byłoby więc naturalnym uzupełnieniem pakietu narzędzi planistycznych, choć wymaga dopracowania na poziomie proceduralnym.

Potrzeba wyważenia interesów

Kluczowym wyzwaniem ustawodawcy jest znalezienie równowagi pomiędzy ochroną ładu przestrzennego a zasadą swobody działalności gospodarczej. Regulacja powinna w sposób proporcjonalny ograniczać możliwość nadużyć, ale nie może paraliżować inwestycji, które faktycznie pełnią funkcję turystyczną.

Niezależnie nie sposób oprzeć się wrażeniu, że projektowane przepisy samym brzmieniem regulacji mają przeciwdziałać nieprawidłowościom wynikającym z braku należytego stosowania lub kontroli stosowania obecnych regulacji. Problematykę sprowadzić można do braku dostatecznej kontroli niedopuszczalnej zmiany sposobu użytkowania lokali w budynkach zamieszkania zbiorowego lub wręcz biurowcach, które faktycznie wykorzystywane są na cele mieszkaniowe. Można zadać więc retoryczne pytanie czy sytuację tą należy naprawić kolejną zmianą przepisów i ograniczeniem możliwości prowadzenia działalności hotelowej w określonym modelu czy też kontrolami i egzekwowaniem użytkowania lokali zgodnie z ich przeznaczeniem?

Rozważenia wymaga wprowadzenie jasnych kryteriów, na podstawie których gmina może odmówić zgody – np. niezgodność z miejscowym planem, brak zaplecza infrastrukturalnego czy zbyt wysoki udział lokali o charakterze mieszkalnym. Istotne są również jasne kryteria dla uchwalenia zasad ustanawiania własności samodzielnych lokali – o ile dotychczas wyłączną podstawą była ustawa o własności lokali, o tyle obecnie również część podstawy dla ustalania odrębnej własności lokali znajdzie się w aktach prawa miejscowego, co budzi znaczące wątpliwości co do samej techniki legislacyjnej i klarowności przyszłych regulacji.

Podsumowanie

Proponowane uzależnienie możliwości wyodrębnienia lokali w condohotelach od zgody gminy jest próbą uporządkowania szybko rozwijającego się, lecz dotychczas słabo uregulowanego segmentu rynku nieruchomości. Z punktu widzenia interesu publicznego kierunek zmian wydaje się uzasadniony – pozwala gminom skuteczniej chronić ład przestrzenny i zapobiegać de facto omijaniu przepisów planistycznych.

Jednakże, aby nowe regulacje były zgodne z zasadami państwa prawa i nie prowadziły do nadmiernych ograniczeń swobody działalności gospodarczej, konieczne jest precyzyjne doprecyzowanie formy prawnej i przesłanek wyrażania zgody. Tylko wtedy instrument ten stanie się realnym mechanizmem równoważącym interes publiczny i prywatny, zamiast narzędzia administracyjnej uznaniowości.