Czy czeka nas brak podatku od nieruchomości?

W wyroku z dnia 4 lipca 2023 roku Trybunał Konstytucyjny uznał, że definicja budowli w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych określająca jeden z przedmiotów opodatkowania jest niezgodna z ustawą zasadniczą (sygn. SK 14/21). Trybunał Konstytucyjny jednocześnie w oparciu o art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (PiOL) o maksymalny dopuszczalny okres 18 miesięcy.

Od wyroku tego minęło już pół roku. Po drodze mieliśmy wybory, a obecnie powyborczy roller coaster, w którym jednak więcej politycznych sporów niż merytorycznej pracy. Jak nie trudno zauważyć, ustawodawcy minęło już około jednej trzeciej okresu do załatania dziury w ustawie. A dziura ta po wyroku TK jest dość pokaźna.

Przypomnieć należy, że Trybunał uznał, iż już na podstawie samego brzmienia przepisów ustawy podatkowej podatnik powinien wiedzieć, bez większych wątpliwości, czy podlega w danym stanie faktycznym opodatkowaniu, czy też nie. Tymczasem w przypadku budowli, jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, nie jest możliwe zrekonstruowanie przedmiotu opodatkowania wyłącznie na podstawie ustawy podatkowej.

Budynek czy budowla?

Obecna maksymalna stawka dla opodatkowania budynków wynosi ponad 33 zł/mkw., w wypadku budowli zaś 2 proc., liczone jednakże nie od ich wskaźnika wielkościowego, ale od wartości. Powyższe rozróżnienie mechanizmu obliczenia wysokości zobowiązania podatkowego rodziło naturalną tendencję – organ podatkowy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) starał się przekonać, iż obiekty niewielkie, ale o znacznej wartości to budowle, stając w kontrze do stanowisk podatników (sytuacja taka miała miejsce w wypadku silosów, które zresztą stoją w tle rozstrzyganej skargi konstytucyjnej lub szaf i sieci telekomunikacyjnych). Jednocześnie w wypadku obiektów o znacznej powierzchni lecz niewielkiej wartości tendencja była odwrotna.

Konsekwencje uchylenia przepisów przez TK mogą być najbardziej odczuwalne dla przedsiębiorców sieciowych ze szczególnym uwzględnieniem firm telekomunikacyjnych, dla branży rolnej (instalacje paszowe i do przechowywania zboża), magazynowej (hale, hale namiotowe), produkcyjnej (silosy na materiały sypkie, instalacje), okołoturystycznej (koleje linowe, wyciągi) i każdej innej, w której niewielkie powierzchniowo obiekty przedstawiają znaczną wartość.

W wyroku TK, o czym jednakże póki co nie mówi się zbyt wiele, poruszono również kwestię definicji samego budynku jako drugiego z przedmiotów opodatkowania podatkiem od nieruchomości. TK nie rozpoznawał wprawdzie skargi konstytucyjnej w zakresie dotykającym również definicji budynku, jednakże analogiczny sposób regulacji został również w uzasadnieniu zauważony. Ustawodawca wprowadzając nową definicję budowli w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, która nie będzie odwoływała się do ustaw niepodatkowych, powinien również zmienić obowiązującą definicję legalną budynku, która również odwołuje się do przepisów Prawa budowlanego.

Znikający podatek od nieruchomości

TK tym samym zdaje się sugerować, że podobny zarzut niekonstytucyjności można próbować postawić również definicji budynku zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 1 PiOL. Uznanie z kolei i tego przepisu za niekonstytucyjny mogłoby doprowadzić do faktycznego nieistnienia podatku od nieruchomości w polskim systemie prawnym! Byłoby to tym samym katastrofą dla przychodów podatkowych samorządów z jednej, ale olbrzymia ulgą dla budżetów przedsiębiorców z drugiej strony. Z trzeciej z kolei czyni konieczną reformę przepisów jeszcze bardziej dogłębną, a tym samym trudniejszą i bardziej czasochłonną.

Samorządy zdają się problem zauważać, utrata mocy obowiązującej przepisów bez ich należytego zastąpienia spowoduje bądź co bądź olbrzymią wyrwę w samorządowych budżetach. Związek Miast Polskich (ZMP) zlecił sporządzenie ekspertyzy i projektów alternatywnych rozwiązań zapełnienia luki, która za chwile po utracie mocy obowiązującej przepisów powstanie. Powstały łącznie trzy koncepcje.

Przedstawiona przez ekspertów pierwsza koncepcja polega na przeniesieniu definicji z prawa budowlanego do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Chodzi nie tylko o definicje budowli i budynku, ale również obiektu budowlanego, urządzenia budowlanego, obiektu małej architektury, tymczasowego obiektu budowlanego. Doprecyzowano też, że kable w kanalizacji nie są obiektem budowlanym, jego częścią ani urządzeniem budowlanym. Ta koncepcja nie zakłada zmiany mechanizmu opodatkowania i ogranicza się do realizacji postulatów wynikających z wyroku TK przy zachowaniu dotychczasowego podatkowego status quo. Koncepcja ta nie rozwiązuje jednocześnie istniejących od dawna, a sygnalizowanych powyżej, sporów definicyjnych i klasyfikacyjnych – realizuje więc postulat zmiany miejsca regulacji i autonomiczności (braku odesłań) w definicjach przedmiotu opodatkowania bez istotnej ingerencji w zakresy pojęciowe kluczowych definicji.

Druga z koncepcji zakłada całkowite przemodelowanie definicji poprzez odesłanie do Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) w części przeniesionej do proponowanego załącznika do ustawy (jej nowelizacji). Zmiany w samym KŚT nie miałyby powodować zmian przedmiotu opodatkowania, gdyż te wymagałyby zgodnie z wytycznymi TK zmiany PiOL. Części definicyjne ogólne byłyby nieco inne niż dzisiaj:

• budynkiem byłby obiekt budowlany niebędący budowlą, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, wraz z wbudowanymi instalacjami, które zapewniają jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem,
• budowlą z kolei obiekt wymieniony w załączniku nr 1 oraz przyłącze i urządzenie instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, przejazd, ogrodzenie, plac postojowy i plac pod śmietnik oraz inne urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania budynku lub budowli wskazanej w załączniku nr 1 ustawy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Trzecia koncepcja jest modyfikacją koncepcji drugiej, zakładającą całkowite odejście od KŚT, jak i samych definicji przedmiotu opodatkowania na rzecz zamkniętego katalogu budynków i budowli, które miałyby być opodatkowane z jednoczesnym ich przypisaniem do kategorii opodatkowanych lub wyłączonych z opodatkowania.

Wejdźmy na ścieżkę legislacyjną

Intencją stworzenia koncepcji nowych regulacji jest ułatwienie i przyspieszenie zarówno szeroko planowanych konsultacji społecznych nowych rozwiązań, jak i samej ścieżki legislacyjnej. Proponowane rozwiązania nie zakładają zmian jakościowych w zasadach opodatkowania – nieruchomości dalej będą opodatkowane od powierzchni, a budowle od wartości, w zależności od koncepcji może zmienić się zakres znaczeniowy obu pojęć.

Może więc w ślad za głosami płynącymi również z ZMP należy pójść dalej i rozpocząć dyskusję o podatku katastralnym? Może taką dyskusję należy poprzedzić symulacją wysokości takiego podatku i dyskusją, czy jego wymiar dla przeciętnego przedsiębiorcy nie będzie wynosił setek złotych a nie dziesiątek tysięcy jak w katastroficznych wizjach przeciwników podatku katastralnego? Może należy pójść za koncepcjami ZMP niewyrażonymi w projekcie, a sygnalizowanymi w licznych wypowiedziach przedstawicieli, o różnicowaniu zasad opodatkowania/stawek podatku w zależności od położenia danej nieruchomości w stosunku do centrów miast lub innych lokalizacji wpływających istotnie na atrakcyjność nieruchomości? Może należy pójść jeszcze dalej i zastanowić się nad aspektami społecznymi zasad opodatkowania i uzależnić pobór lub wysokość podatku od tego czy właściciel nieruchomości mieszkalnej jest osobą czynną zawodowo czy też nie?

Pytania można mnożyć, odpowiedź nasuwa się jedna – konieczna jest jak najszybsza dyskusja i wypracowanie koncepcji, która skierowana zostanie do prac sejmu. Alternatywa to brak opodatkowania budowli od początków 2025 roku, a potencjalnie również i samych budynków. Ta nowelizacja może być więc papierkiem lakmusowym jakości procesu legislacyjnego w odsłonie nowego parlamentu – osobiście trzymam kciuki, by przeprowadzono nie tylko szerokie konsultacje i wsłuchano się w głos różnych grup zainteresowanych, ale by również z poszanowaniem demokratycznych zasad parlamentarnych proces legislacyjny przebiegał sprawnie.

Coraz mniej czasu

Wybory i zmiana opcji rządzącej przeprowadzane były m.in. pod sztandarem odejścia od psucia prawa i powrotu do demokratycznych standardów jego stanowienia. Przypomnieć należy, że do standardów tych należy ustalanie odpowiednio długiego vacatio legis i ogłaszanie przepisów na minimum trzy miesiące przed rozpoczęciem kolejnego roku podatkowego. Uwzględniając ten element, przepisy winny być opublikowane najpóźniej do końca września 2024 roku. Jednocześnie projektowanie istotnych zmian podatkowych powinno być poprzedzone szeroko zakrojonymi analizami i konsultacjami społecznymi, w tym przede wszystkim konsultacjami ze środowiskami przedsiębiorców. Czasu pozostało więc bardzo, bardzo mało.