Wykonawcy kontra dyrekcja

Każdy dzień opóźnienia na 60-kilometrowym odcinku autostrady generuje koszty rzędu 130-150 tys. euro. Jeśli przemnożyć tę kwotę przez liczbę dni przedłużających się inwestycji, wychodzą miliony. Oczywiście im mniejszy odcinek, tym mniejsze koszty, ale jak wyjaśnia Jan Styliński, prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa (PZPB), organizacji skupiającej większość drogowców w Polsce, kwota nie jest wprost proporcjonalna do długości odcinka i nawet na mniejszym placu budowy straty są duże. – Weźmy na przykład południową obwodnicę Warszawy (trasę S2), gdzie GDDKiA przekazała wykonawcy jeden z kluczowych gruntów z 18-miesięcznym opóźnieniem. Tam kontrakt ma opóźnienie o dobre półtora roku, rodzi się zatem pytanie, kto za to zapłaci? – pyta retorycznie Jan Styliński.

Czego chcą wykonawcy
Prezes PZPB uchyla się od odpowiedzi, jaki jest najczęstszy typ roszczeń wykonawców względem generalnej dyrekcji. Dodaje jednak, że istotną grupę stanowią bez wątpienia te wynikające z błędów dokumentacji projektowej dostarczonej przez zamawiającego. Przekładają się one na wzrost kosztów wykonawców i opóźnienia w robotach budowlanych. – Same roszczenia nie są jeszcze zjawiskiem szczególnie niepokojącym. Są nawet nieuniknione przy inwestycjach infrastrukturalnych – tłumaczy Rafał Sebastian Bałdys, członek zarządu Związku Pracodawców Branży Usług Inżynierskich, organizacji skupiającej kilkanaście znaczących firm inżynierskich. – To, co naprawdę niepokoi, to liczba roszczeń, które trzeba kierować do sądu, bo zamawiający ich nie uznaje. W Niemczech do takich procesów prawie w ogóle nie dochodzi, bo roszczenia wykonawców są rozstrzygane na bieżąco w trakcie trwania kontraktu. W Polsce sąd, paradoksalnie, stał się trzecim uczestnikiem procesu inwestycyjnego – dodaje Rafał Sebastian Bałdys.
W czerwcu za wykonawcami ujęli się ambasadorzy sześciu państw: Austrii, Francji, Niemiec, Irlandii, Holandii i Portugali. W oficjalnym piśmie do ministra gospodarki, Janusza Piechocińskiego, wyrazili wątpliwość, czy polskie przepisy są dostosowane do powszechnie przyjętych standardów Międzynarodowej Federacji Inżynierów i Konsultantów (FIDIC) i zarzucili polskiemu systemowi szereg niedoskonałości. Za GDDKiA murem stanęli premier i minister gospodarki. Obszerne wyjaśnienia złożył też Lech Witecki, p.o. dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. – Ambasadorowie zostali wprowadzeni w błąd. Stosowane przez GDDKiA warunki kontraktu są zgodne z warunkami FIDIC i od dawna przewidują możliwość dodatkowego wynagrodzenia dla wykonawcy, m.in. w przypadku błędów projektowych, braku dostępu do terenu, nieprzewidywalnych warunków gruntowych czy atmosferycznych oraz znalezisk archeologicznych – informuje Lech Witecki.
GDDKiA obliczyła wówczas, że roszczenia od firm pochodzących z samych tylko wymienionych wyżej sześciu państw wynoszą 4,1 mld zł. Podsumowanie nie uwzględniało jednak przedsiębiorstw z innych krajów, a nawet firmy Alpine (1,2 mld zł roszczeń), zapewne z racji jej przynależności do hiszpańskiej grupy kapitałowej (hiszpański ambasador nie był sygnatariuszem listu). Analiza przedstawiona w odpowiedzi pokazała też, że GDDKiA odrzuciła większość roszczeń wykonawców (na łączną kwotę około 3 mld zł), a około jedną czwartą (blisko 1 mld zł) nadal rozpatrywała. Te przyjęte stanowiły zaledwie ok. 95 mln zł (ok. 2 proc. całości). Z innych podsumowań wynika również, że w ciągu ostatnich sześciu lat GDDKiA uwzględniła roszczenia warte około 100 mln zł, podpisując 300 aneksów do umów, zwiększających wartość zawartych kontraktów.
Drogowcy uważają jednak, że to mało. – Tylko niedouczony inwestor zakłada, że realizacja zakończy się kwotą, którą wykonawca zaproponował w ofercie. Takie rozwiązania sprawdzają się w zamówieniach na dostawę wody gazowanej do urzędu, a nie przy budowie dróg – zaatakował PZPB w jednym z artykułów opublikowanych na swej oficjalnej stronie internetowej. – Nawet w Niemczech, gdzie projekty są dużo lepiej przygotowywane niż w Polsce, dochodzi do wzrostu wartości kontraktów średnio o 10-15 proc. – wtóruje Rafał Bałdys. To szacunki, które wynikają z opublikowanego w lipcu raportu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, który wziął pod lupę kontrakty zawierane przez czterech największych beneficjentów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, czyli Polskę, Hiszpanię, Niemcy i Grecję. W tych czterech krajach kwoty kontraktów zwiększają się średnio o 23 proc., tyle że rozrzut jest ogromny: w Grecji o 36 proc., a w Polsce zaledwie o 1 proc.

GDDKiA trzyma reżim
Zdaniem Lecha Witeckiego, to właśnie zbyt liberalne podejście do aneksów było jedną z przyczyn tego, że w Polsce przed 2008 rokiem budowało się drogi najdrożej w Europie. Teraz ceny są o 30-40 proc. niższe i zbliżone do średniej europejskiej. – Jeszcze parę lat temu aneksy były podpisywane nagminnie, do czego branża się przyzwyczaiła i zmiana tego stanu rzeczy może być przyczyną obecnych protestów. Ukróciliśmy proceder, który był bardzo kosztowny dla skarbu państwa – mówi Lech Witecki. Argumentuje, że aneksy nie powinny być kołem ratunkowym dla dyrektorów firm, którzy mają kłopoty z prawidłową wyceną ofert, jakością wykonywanych robót czy nawet – mówiąc brutalnie – ze złodziejstwem na budowie. Twierdzi, że firmy, które wprowadzają monitoring już poprawiają rentowność, a inne szukają rekompensaty w dopłatach. – Jeśli na przykład firma żąda przedłużenia czasu budowy i rości o dodatkową kwotę 10 mln zł dlatego, że ma pola archeologiczne na odcinku 500 m, a nie buduje pozostałych 19 km autostrady, na które podpisała umowę, to o czym tu mówić? – komentuje Lech Witecki. Inny przykład nieuprawnionych roszczeń dotyczy głośnej sprawy mostu w Mszanie, budowanego przez Alpine. Tam – zdaniem szefa GDDKiA – wykonawca winę za własną fuszerkę, która doprowadziła do pęknięcia elementów mostu, stara się zrzucić na rzekomo wadliwy projekt. Kto ma rację? Rozstrzygnie sąd, choć wszystko wskazuje na to, że nie będzie to łatwy proces, a towarzyszące mu ekspertyzy techniczne okażą się drogie i czasochłonne. Również prezes PZPB uchyla się od wydawania wyroków, widzi jednak dwa możliwe scenariusze: albo większość tych procesów wygrają wykonawcy i wtedy okaże się, że dotychczasowe „oszczędności” GDDKiA to naciąganie firm budowlanych na rozliczenia, albo to generalna dyrekcja będzie górą i kolejne spółki pójdą z torbami. Cała bowiem branża od kilku lat ledwo dyszy, a zabranie jeszcze 10 mld z rynku dodatkowo tę sytuację pogorszy.

Kto upadnie, a kto przeżyje?
Który z tych scenariuszy jest bardziej prawdopodobny? Według statystyk GDDKiA – drugi, bo dyrekcja na razie spory sądowe wygrywa. – W latach 2010-2012 procent wygranych spraw wynosił 77,73 (oddalono wówczas 311 mln zł roszczeń z łącznej sumy 400 mln zł). Wykonawcy uważają jednak, że te dane nie są miarodajne, gdyż nie dotyczą spraw najnowszych, które powstały po zaostrzeniu przez GDDKiA reżimu. – Trzeba pamiętać, że dziś w Polsce proces sądowy trwa trzy do pięciu lat w obu instancjach. Wyroki, które zapadły ostatnio, albo dotyczą starych kontraktów, albo są to wyroki nieprawomocne. Ani jedne, ani drugie nie pozwalają w istocie przewidzieć przyszłych rozstrzygnięć – mówi Jan Styliński.
Wykonawcy przyznają jednak, że prawo w lepszej sytuacji stawia generalną dyrekcję, która od początku dyktuje warunki. – Sama umowa na generalne wykonawstwo zawiera szereg przepisów, które silnie faworyzują zamawiającego. Nie ma żadnej uczciwej ścieżki zaprotestowania przeciw tej umowie. Wykonawcy mogą co najwyżej nie startować w przetargu – mówi Rafał Sebastian Bałdys. Jako przykład nieczystych zagrań podaje zapisy ukryte w specyfikacji technicznej. Chociaż tekst umowy zawiera formuły zgodne ze standardem
FIDIC – np. że wykonawca ma prawo żądać zapłaty za roboty, których nie uwzględniono w kontrakcie, a których wykonanie było konieczne do ukończenia całości prac – niwelują to zapisy umieszczone w innym miejscu, gdzie powiedziane jest, że cena danego elementu (np. przepustu) „zawiera wszystkie inne koszty konieczne do wykonania”. – To gotowy przepis na spór – komentują wykonawcy.
Do tego dochodzi problem słabych i tanich projektów. – W krajach o rozwiniętej kulturze inżynieryjnej, takich jak Niemcy, Wielka Brytania czy Hiszpania, koszt opracowania projektu stanowi 3-5 proc., a nawet 7 proc. wartości robót. W Polsce wybiera się niekiedy projekty za 0,5-0,7 proc. wartości inwestycji – mówi Rafał Sebastian Bałdys. Do projektów o małych budżetach nie można zatrudnić najlepszych konsultantów i projektantów ani poświęcić wystarczającego czasu i środków na rozpoznanie i potrzebne badania. W efekcie na etapie realizacji koszty są dużo większe niż pozorna oszczędność na projektowaniu. – Zjawisko to – w połączeniu z innymi wadami systemu zamówień publicznych w Polsce, jak np. brak praktyki w zakresie odrzucania ofert z rażąco niską ceną czy możliwością „pożyczania” referencji oraz faktyczną blokadą możliwości wpływania wykonawców na treść Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia – sprawia, że zamawiający są często zmuszani do zawarcia umowy z największym ryzykantem – twierdzą wykonawcy.

Idą zmiany
O potrzebie zmian przepisów, a przede wszystkim stosowanych praktyk, mówią nie tylko drogowcy. – W tej chwili w UE pracuje się nad trzema dyrektywami o zamówieniach publicznych. Przy zamówieniach na usługi intelektualne, takie jak projekty budowlane, nie będzie można stosować kryterium ceny jako jedynego – twierdzi Tomasz Latawiec, prezes zarządu Stowarzyszenia Inżynierów, Doradców i Rzeczoznawców.
Choć GDDKiA widzi problem przede wszystkim w niesolidności i błędach popełnianych przez wykonawców, zapowiedziała również szereg zmian, które mają usprawnić dotychczasową współpracę: podział kontraktów na krótsze odcinki, wprowadzenie zaliczek o charakterze odnawialnym, wyrażenie zgody na cesje wierzytelności i factoring, stosowanie płatności za materiały, zwrot poniesionych przez wykonawcę kosztów związanych z zaistnieniem okoliczności przez niego nieprzewidzianych czy stosowanie waloryzacji cen jednostkowych. – Branża docenia, że GDDKiA gotowa jest przywrócić postanowienia, które zostały wykreślone z umów, a których brak spowodował tak istotne zdemolowanie branży budowlanej – komentuje Rafał Sebastian Bałdys. Zarzuca dyrekcji, że większość rozwiązań dziś przedstawianych jako pomoc dla wykonawców, pięć czy sześć lat temu wyłączono z warunków kontraktowych. Teraz, po nieudanym eksperymencie, trzeba wrócić do sprawdzonych standardów.
Jednak cokolwiek nie mówiliby krytycy, GDDKiA nie narzeka na brak kontrahentów. W Polsce chcą budować firmy z całej Europy. Ostatnio na każde postępowanie wpływa średnio 20 wniosków. Tylko w czerwcu do czterech kontraktów wystartowało 13 nowych podmiotów, które wcześniej nie wykonywały zamówień dla GDDKiA. – Jest wiele firm, które zamiast gadać, biorą się do pracy – odpowiada swoim adwersarzom Lech Witecki. Sądzi też, że rynek sam znajdzie sposób na wyeliminowanie nieodpowiedzialnych oferentów i że w przyszłości liczba sporów z wykonawcami będzie dużo mniejsza. – Branża w Polsce była przyzwyczajona do tego, że jeśli GDDKiA, jako publiczny inwestor, ogłaszała przetarg, to wszystkie banki mówiły, że nie ma ryzyka i w ogóle żadnego problemu i dawały finansowe gwarancje wykonawcom, nie robiąc nawet due diligence takiego projektu – mówi Lech Witecki. Teraz, jego zdaniem, to się zmienia. Zanim instytucje finansowe udzielą gwarancji na dany projekt, weryfikują jego opłacalność i kondycję wykonawcy. To według GDDKiA najlepszy system na odsiewanie niewłaściwych kontrahentów. – Urzędnik nigdy nie powinien mieć tyle władzy, by wskazywał firmę „x” czy „y”, która będzie budowała, bo takie jest jego widzimisię. Duzi gracze wyciągają wnioski. A w nowej perspektywie finansowej, kiedy prezesi firm już będą wiedzieli, że GDDKiA nie faworyzuje nikogo, wszyscy na tym wygrają – twierdzi Lech Witecki.


Kłopoty firm budowlanych
Według danych wywiadowni Coface, w zeszłym roku upadło 219 przedsiębiorstw sektora budowlanego, o 53 proc. więcej niż w 2011 roku (143) i aż o 122 proc. więcej niż w 2010 (98). W tym roku od stycznia do czerwca upadło 106 firm budowlanych, podobnie jak w roku ubiegłym (104). Wśród bankrutów od 2011 roku znalazły się m.in. duże i średnie firmy wykonujące zamówienia drogowe, jak Wakoz, Unidex, Budbaum, Hydrobudowa, Radko, Budosta-5, Poldim, DSS, PBG, Podkarpacki Holding Drogbud czy Alpine.