Miasta bez planów

Kolejna bariera przed inwestorami. Wygaśnięcie wielu planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 roku drastycznie ograniczyło możliwości inwestycyjne. Sytuacja taka ma miejsce m.in. w kilku dużych miastach, w tym w Krakowie

To efekt art. 67 wciąż jeszcze obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. Pracujący nad nową ustawą najwyraźniej zapomnieli o tym artykule, tymczasem zgodnie z jego treścią wiele miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., utraciło moc wraz z początkiem tego roku. Sytuacja taka ma miejsce w gminach, w których od 1994 roku nie uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie zmieniono go według zasad określonych
w ustawie.
Skutki zaistnienia powyższej, bezprecedensowej sytuacji odczuwa wielu inwestorów i deweloperów. Może ona również doprowadzić do poważnych komplikacji w polityce urbanistycznej gmin oraz - co będzie dla nich jeszcze bardziej dotkliwe - do kolejnych wydatków związanych z odbudową rezerw terenowych przeznaczonych w wygasłych planach na cele publiczne.

Z planem lub bez planu
Chociaż brak planu nie wyklucza zagospodarowania nieruchomości, to jednak możliwości inwestycyjne są drastycznie ograniczone, a ryzyko związane z inwestycjami jest znacznie większe w porównaniu z inwestycjami na gruntach objętych planami. Koncepcja przeciwna, zgodnie z którą brak planu poprawia sytuację inwestora i gminy, dając im większą elastyczność w kształtowaniu sposobu zagospodarowania danej nieruchomości, w praktyce nie znajdzie powszechnego zastosowania. Przyczyna tkwi w znanej powszechnie ostrożności i zachowawczości organów odpowiedzialnych za architekturę.

Gdy planu nie ma
Gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie istnieje, ustalenie lokalizacji niektórych inwestycji może nastąpić po przeprowadzeniu indywidualnego postępowania administracyjnego. Jego efektem będzie tzw. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wówczas wydawana na podstawie ogólnych przepisów i wymaga uzyskania wielu indywidualnych uzgodnień (np. z konserwatorem zabytków, Ministrem Zdrowia czy Urzędem Górniczym). W takim procesie obowiązkowe jest także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz obligatoryjnego postępowania kontrolnego przez wojewodę. Wpływa to zarówno na wydłużenie czasu oczekiwania na decyzję o lokalizacji jak i na zwiększenie marginesu swobody interpretacyjnej urzędników prowadzących postępowanie. Jednak co najważniejsze, brak planu utrudnia kształtowanie spójnej polityki rozwoju przestrzennego gminy.
Warto również zwrócić uwagę na to, że w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania nie istnieje, wykluczone jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego niektórych rodzajów inwestycji, m.in. centrów handlowych i dróg o charakterze ponadlokalnym.

Skutki finansowe wygaśnięcia planów
Dla gmin istotny jest fakt, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wygasłe 1 stycznia 2003 roku, określały rezerwy terenowe przeznaczone na realizację projektów publicznych, w tym przede wszystkim pod budowę nowych dróg. Po wygaśnięciu planów zniknęły formalne przeszkody do wykorzystania gruntów przez ich właścicieli na inne cele. By przywrócić wspomniane rezerwy konieczne będzie uchwalenie nowych planów zagospodarowania przestrzennego. To nie koniec. Gminy będą zmuszone wypłacić odszkodowania właścicielom nieruchomości położonych na terenach, na których ponownie wprowadzane będą ograniczenia zmniejszające ich wartość rynkową. W zakresie inwestycji publicznych, gminy oraz inni inwestorzy publiczni muszą także liczyć się z koniecznością pokrycia wyższych odszkodowań i kosztów wykupu gruntów, które - uwolnione z dotychczasowych ograniczeń - będą podlegały stopniowej zabudowie.
Dla właścicieli nieruchomości oraz inwestorów najistotniejszy może okazać się spadek wartości nieruchomości, których wysokie notowania na rynku uzasadniało przeznaczenie w dotychczasowych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia największe straty mogą ponieść właściciele nieruchomości przeznaczonych pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe czy też pod budowę obiektów handlowo-usługowych.
Z zaistniałej sytuacji cieszyć się powinni natomiast właściciele nieruchomości uwolnionych od ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Obecnie właściciele takich gruntów mogą liczyć na istotny wzrost zainteresowania inwestorów ich własnością, a w konsekwencji większą wartością należących do nich nieruchomości.

Niepewna przyszłość
Z początkiem stycznia br. na terenach niektórych gmin nie wygasły wszystkie plany uchwalone przed 1 stycznia 1995 roku. Nie oznacza to, że nie stanie się to za 10 miesięcy z pozostałymi planami, niewygasłymi jeszcze w powyższym trybie. Część gmin podejmując w pośpiechu uchwały o przyjęciu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania, odsunęła jedynie w czasie moment utraty ważności przez dotychczasowe plany. Zgodnie z ustawą plany takie wygasną 1 stycznia 2004 roku. Biorąc pod uwagę przewlekłość procedur uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rozpatrywania odwołań, należy liczyć się z tym, że w wielu polskich miastach stare plany utracą ważność przed uchwaleniem nowych (nad którymi prace rozpoczęto np. w grudniu ubiegłego roku). Choć skala tego zjawiska jest teraz trudna do oszacowania, to ryzyko wygaśnięcia planów uchwalonych przed 1995 rokiem - także w gminach, w których plany takie funkcjonują w chwili obecnej - powinno być przez inwestorów brane pod uwagę.
Niepewność inwestorów potęguje fakt, iż do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stosuje się przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji administracyjnych, nie zaś aktualne w chwili składania wniosków o ich wydanie. Z dnia na dzień może się bowiem okazać, że realizacja inwestycji dopuszczalnych wyłącznie na terenach, gdzie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, była możliwa w chwili składania wniosku (w czasie obowiązywania planu miejscowego), ale z chwilą jego wygaśnięcia staje się niedopuszczalna.
Ustawa nie przewiduje powyższej sytuacji, dlatego też nie daje odpowiedzi na pytanie co z takim wnioskiem należy uczynić. Wydaje się jednak, że organy administracji architektonicznej będą zawieszać procedurę do uchwalenia nowego planu miejscowego, którego kształtu nie sposób na ogół przewidzieć. W większości przypadków spowoduje to zapewne faktyczną rezygnację inwestora z realizacji projektu planowanego w danej lokalizacji.

Deux ex machina
Jednym z możliwych rozwiązań zaistniałej sytuacji może być interwencja ustawodawcy. Obecnie w Senacie trwają dalsze prace nad ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przewiduje ona m.in. ponowne przedłużenie okresu obowiązywania niewygasłych dotąd planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995 rokiem. Nie wiemy jednak jaki będzie ostateczny kształt nowej ustawy, a tym samym okres kolejnego przedłużenia. Najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje się bezterminowe przedłużenie planów tak, aby obowiązywały do czasu uchwalenia nowych.
Powyższe rozważania dotyczące negatywnych skutków wygaśnięcia planów miejscowych uzasadniają tezę, iż jakikolwiek plan, nawet uchwalony przed 1995 rokiem, jest o wiele lepszy niż całkowity brak planu.
Problem planów, które już utraciły ważność zostanie zapewne nierozwiązany, aczkolwiek istnieje możliwość, że ustawodawca zdecyduje się na przywrócenie ich ważności (restytucja) lub po raz kolejny przedłuży je z mocą wsteczną, tj. od 1 stycznia 2003 r. Obie propozycje wzbudzają pewne wątpliwości prawne, są jednak jednocześnie ze wszech miar społecznie i gospodarczo uzasadnione. Niezależnie jednak od ostatecznego rozwiązania tych kwestii, należy oczekiwać dużego zainteresowania ze strony gmin, którym powinno zależeć na jak najszybszym uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego w celu utrzymania bądź podniesienia atrakcyjności inwestycyjnej nieruchomości położonych na ich terenach.

Andrzej Chełchowski i Konrad Marciniuk
Autorzy są radcami prawnymi w kancelarii prawnej Miller Canfield Paddock and Stone