Własność? Nie tak szybko…

Prawo użytkowania wieczystego funkcjonuje w polskim prawodawstwie od lat 60. XX wieku. Polega ono na oddaniu przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa) nieruchomości gruntowej w użytkowanie osobie fizycznej lub prawnej – użytkownikowi wieczystemu. Przysługuje mu prawo rozporządzania danym terenem, może m.in. sprzedać lub zapisać nieruchomość w testamencie. Prawo użytkowania wieczystego ustanawia się czasowo, najczęściej na okres od 40 do 99 lat. Wyznacza się także sposób korzystania z nieruchomości oraz nakłada opłaty roczne za użytkowanie. – Prawo użytkowania wieczystego różnią od prawa własności głównie te trzy kwestie, które mogą ograniczać plany inwestora. W związku z tym zdarza się, że użytkownicy wieczyści chcą przekształcić swoje prawo użytkowania wieczystego we własność. I tutaj spotykamy się z pewną zmianą, która nastąpiła z dniem 17 marca 2015 roku po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego przepisów nowelizacji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z 2011 roku – tłumaczy Piotr Woźniak, radca prawny z kancelarii EY Law.

Ograniczenie przywileju

Część użytkowników wieczystych chciałaby zamienić prawo użytkowania we własność. Dzięki takiemu rozwiązaniu unika się np. ograniczeń czasowych w posiadaniu gruntu oraz zobowiązań pieniężnych – opłata za użytkowanie wieczyste może bowiem wzrosnąć, a samo użytkowanie wieczyste – stracić na opłacalności. Ustawodawca przewidział zatem dwa tryby umożliwiające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednym z nich jest ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność, która daje użytkownikom wieczystym roszczenie o przekształcenie, co oznacza, że jeżeli spełnią oni przesłanki ustawowe, organ administracji publicznej nie ma prawa odmówić takiego przekształcenia. Drugim trybem jest tryb umowny. Ktoś, kto ma grunt w użytkowaniu wieczystym od gminy może się do niej zwrócić o wykup. Jeśli gmina się zgodzi, to proces przebiega w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. – W 2011 roku poszerzono grono osób, które mogą mieć prawo do przekształcenia na zasadzie roszczenia. Obok spółdzielni mieszkaniowych, osób fizycznych posiadających udział w lokalu mieszkalnym, wywłaszczonych, dekretowców, taki przywilej nadano także: osobom prawnym, spółkom jawnym, partnerskim, z ograniczoną odpowiedzialnością, akcyjnym, przedsiębiorcom, którzy prowadzą działalność gospodarczą na gruncie w użytkowaniu wieczystym. Ta grupa podmiotów mogła wystąpić z roszczeniem do gminy o zmianę z prawa użytkowania wieczystego we własność, a gmina nie mogła im takiej możliwości odmówić, jeśli spełnione były wymogi formalne – objaśnia Piotr Woźniak. Jednostki samorządu terytorialnego zaprotestowały przeciwko rozszerzeniu trybu na dodatkowe grupy. Wnioski do Trybunału Konstytucyjnego złożyły: Poznań, Szczecin i Ustronie Morskie. – TK uznał rację gmin, stwierdzając, że nowelizacja z 2011 roku w tym zakresie, w jakim dawała uprawnienia nowym podmiotom, czyli osobom głównie prawnym i osobom fizycznym będącym przedsiębiorcami, jest niezgodna z konstytucją. Głównie ze względu na zasady demokratycznego państwa prawnego i ochronę własności gmin jako majątku publicznego. Sentencja wyroku została opublikowana w Dzienniku Ustaw 17 marca 2015 roku (wyrok wydano 10 marca 2015 roku). Oznacza to, że te przepisy tracą moc w momencie opublikowania wyroku. Wszystkie sprawy, które w tym czasie były w toku, i których dotyczyła nowelizacja, powinny zostać teraz umorzone jako bezprzedmiotowe. Wyrok nie dotyczy tych podmiotów, które uzyskały ostateczną decyzję administracyjną o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność przed dniem opublikowania wyroku TK, czyli przed 17 marca 2015 roku – podkreśla Piotr Woźniak. Samorządy są z decyzji TK zadowolone. – Uchylenie niekonstytucyjnych przepisów przywróciło możliwość racjonalnego gospodarowania zasobem komunalnym, z uwzględnieniem planów zagospodarowania przestrzennego i przewidywanych inwestycji – komentuje Tomasz Klek, przedstawiciel Urzędu Miejskiego w Szczecinie.

Inwestor może mniej

Grupy podmiotów, które wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozbawił możliwości złożenia roszczenia, mają obecnie do dyspozycji jedynie tryb umowny, polegający na nabyciu prawa własności nieruchomości od właściciela. Inwestorzy, którzy teraz posiadają prawo użytkowania wieczystego, nie mogą go przekształcić na żądanie tak, jak odbywało się to przed 17 marca 2015 roku. Oznacza to, że większość z nich pozostanie nadal użytkownikami wieczystymi. Tych, dla których przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na własność było opłacalne, teraz czeka większy wysiłek i konieczność porozumienia się z właścicielem nieruchomości. – Z punktu widzenia relacji inwestora z właścicielem nieruchomości ograniczenie kręgu podmiotów mogących żądać przekształcenia użytkowania wieczystego we własność stanowi istotne wzmocnienie pozycji właściciela. Przekształcenie zależy teraz w zasadzie wyłącznie od jego woli. Odnośnie kształtu przyszłych inwestycji to nie uważam, aby zaszły istotne zmiany w tym zakresie. Należy pamiętać, że możliwość przekształcenia dotyczyła (i dotyczy) prawa użytkowania wieczystego, które istniało w dniu 13 października 2005 roku. Oznacza to, że w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego ustanowionego po tej dacie ewentualne przekształcenie było i jest zależne wyłącznie od woli właściciela nieruchomości – zauważa Jan Bagatela, radca prawny z kancelarii Schönherr. Zdaniem Ewy Bobkowskiej, prezes zarządu spółki budowlano-deweloperskiej P.A. Nova, wyrok jest niekorzystny dla inwestorów. Zagrożeniem może być uwikłanie w zależności polityczne, a także mniejsza chęć inwestowania w grunty. – Przyznanie gminom prawa do odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność będzie miało, według mnie, niekorzystne skutki, tym bardziej, że z reguły rady miejskie są konstruowane według klucza politycznego. Poza tym większość inwestorów zagranicznych uzależnia wybór terenu pod inwestycje od nabycia praw własnościowych, niechętnie godząc się na użytkowanie wieczyste – argumentuje Ewa Bobkowska. Nie bez znaczenia w tym przypadku są także kwestie finansowe. – Opłata za użytkowanie wieczyste wynosi co do zasady od 0,3 do 3 proc. rocznie w zależności od rodzaju nieruchomości gruntowej. W ciągu 20-30 lat płaci się więc 100 proc., co może być nieopłacalne i przełożyć się na warunki najmu, a konkretnie – na wysokość opłat wspólnych – dodaje Piotr Woźniak. I to najbardziej martwi inwestorów. – Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są gwałtownie podwyższane po oddaniu inwestycji, co może stanowić o znacznym podwyższeniu kosztów eksploatacji i wpłynąć na zwiększenie opłat dla najemców – twierdzi prezes zarządu P.A. Nova.

Konsekwencje nie takie straszne

Innym zagrożeniem może być chęć odzyskania przez jednostki terytorialne gruntów, których właściciele uzyskali prawo własności na podstawie zaskarżonego i unieważnionego przepisu. – W takim przypadku stosuje się tryb nadzwyczajny, tzw. wznowienie postępowania, w którym można wzruszyć wcześniej wydaną decyzję o przekształceniu. Użytkownicy wieczyści nie będą oczywiście zainteresowani podobnymi zmianami. Wznowić postępowanie w takim wypadku można wyłącznie na żądanie strony, a gmina – zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego – w takich wypadkach stroną nie jest. Niezależnie od powyższego warto zwrócić uwagę, iż wydano wyrok, który uznaje użytkownika wieczystego i gminę za strony postępowania. Istnieje więc pewna teoretyczna możliwość cofnięcia skutków prawnych, czyli uznania ponownie za użytkownika wieczystego podmiotu, który stał się właścicielem terenu na mocy nowelizacji z 2011 roku, niemniej szanse na takie rozstrzygnięcie są znikome – wyjaśnia Piotr Woźniak. Jakie jeszcze konsekwencje przynosi wyrok? – Nie sądzę, aby wprowadzone zmiany miały istotny wpływ na rynek. Użytkownicy wieczyści, których wnioski nie zostaną uwzględnione będą musieli zrewidować przyjęte założenia ekonomiczne. Na pewno wystąpią sytuacje, w których oddalenie wniosku spowoduje niemożliwość realizacji zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych, konieczność zapłaty kar za nieterminową zabudowę czy wręcz utratę prawa użytkowania wieczystego. Są to jednak sytuacje wyjątkowe i dotyczą spraw, w których wniosek o przekształcenie był składany w trakcie sporu z właścicielem nieruchomości – podsumowuje Jan Bagatela.

Wyrok zapadł

Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:

a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,

b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Źródło: Trybunal.gov.pl

Gminy mówią „nie”

Rady Miasta Szczecina, Poznania i Ustronia Morskiego zakwestionowały przede wszystkim rozszerzenie, w wyniku ustawy nowelizującej z 2011 roku, przedmiotowego zakresu ustawy o przekształceniu z 2005 roku, czego następstwem było zniesienie ograniczenia co do rodzaju nieruchomości mogących być przedmiotem wniosku o przekształcenie. Zdaniem wnioskodawców, skutkiem takiej regulacji jest utrata przez jednostki samorządu terytorialnego wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości, które na podstawie umowy oddały w użytkowanie wieczyste. Wnioskodawcy zakwestionowali także obligatoryjność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na żądanie użytkownika wieczystego. Prowadzi to do wyzucia jednostek samorządu terytorialnego z prawa własności nieruchomości przy jednoczesnym pozbawieniu ich swobody podjęcia decyzji o zbyciu nieruchomości oraz ograniczeniu możliwości wpływu na to, komu przypadnie jej własność. Ponadto zarzuty sformułowane we wnioskach oraz pismach je uszczegółowiających wskazywały, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pozbawia jednostki samorządu terytorialnego stałych dochodów, które przez kolejne lata uzyskiwałyby z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Wyliczenia potwierdzające takie obniżenie dochodów wykazywane były w pismach uzupełniających wnioski do Trybunału. Zastosowanie zaskarżonego przepisu, jak wskazała Rada Miasta Poznania, spowodowało takie zmniejszenie wpływu środków do budżetu miasta, że dochody tej gminy uzyskane w 2012 roku nie wystarczyły na realizację przypadających jej zadań.

Źródło: Uzasadnienie wyroku z dnia 10 marca 2015 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydanego przez Trybunał Konstytucyjny