Kto tu śni o ZPI?

W sierpniu 2018 roku w życie weszła specustawa lex deweloper, a jej regulacje miały ułatwić budowanie nowych mieszkań nawet w sytuacji, w której plan zagospodarowania przestrzennego nie został jeszcze zatwierdzony. Zintegrowany Plan Inwestycyjny (ZPI) to w istocie przedłużenie ustawy, które rozszerza ją o inne typy projektów deweloperskich. – Reforma planowania przestrzennego, która weszła w życie we wrześniu 2023 roku, wprowadza wiele nowych pojęć i narzędzi planistycznych, jednakże wiele z nich zostało odsuniętych do stycznia 2026 roku, tak jak właśnie ZPI – wyjaśnia Karolina Furmańska, associate i ekspertka ds. rynku mieszkaniowego w Cushman & Wakefield. Dzięki ZPI deweloper może zwrócić się do lokalnego samorządu z projektem nawet wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zezwala na taki typ inwestycji. Po negocjacjach umowy urbanistycznej z lokalną jednostką możliwa jest ratyfikacja „miniplanu przestrzennego”, który zastąpi ten ustanowiony wcześniej. – ZPI to szczególna forma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalana przez radę gminy na wniosek inwestora, po przeprowadzeniu negocjacji i zawarciu umowy urbanistycznej określającej zasady i warunki realizacji inwestycji oraz zobowiązania stron. Będzie można go uchwalić także na obszarze objętym planem miejscowym. W takiej sytuacji ZPI zastąpi plan miejscowy – tłumaczy Piotr Jarzyński, prawnik z kancelarii Jarzyński & Wspólnicy, ekspercki doradca Komitetu Gospodarki Nieruchomościami Krajowej Izby Gospodarczej.

ZPI obejmą także dodatkowe obiekty realizowane, aby służyć temu głównemu. Są one definiowane przez ustawę; która zalicza do nich drogi, szkoły, sklepy i obiekty sportowe, a także inne obiekty infrastruktury. Jakub Lewkowicz, partner i szef ds. rozwoju biznesowego w pracowni Kuryłowicz & Associates, zauważa jednak, że ZPI musi być zgodny z planem ogólnym terenu lub – zanim ten zostanie ratyfikowany – z bieżącym studium zagospodarowania przestrzennego. – Kluczowym aspektem jest moment, w którym rada gminy podejmuje decyzję o uchwaleniu ZPI, innymi słowy – przedłożony wniosek musi być w tym momencie zgodny z planem ogólnym (o ile został uchwalony) lub z obowiązującym studium, w przypadku gdy nie ma planu ogólnego. Co warte uwagi, ZPI nie ogranicza się wyłącznie do inwestycji wielorodzinnych, ale jest otwarty na różne funkcje i rodzaje inwestycji, między innymi biurowe, wielkopowierzchniowe lub zespoły mixed-use. Aktualnie Kuryłowicz & Associates przygotowuje projekt landmarkowej inwestycji, która bierze udział – prawdopodobnie jako pierwsza w Warszawie – w procedurze Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego – zdradza Lewkowicz.

Bieg z przeszkodami

Ponieważ jednak jest to wciąż nowa i jeszcze niesprawdzona procedura, wiele pytań pozostaje bez odpowiedzi, a przymiarki do stosowania ZPI wiążą się z pewnym ryzykiem. – ZPI należy zacząć od negocjacji umowy urbanistycznej pomiędzy gminą a inwestorem, potem opracować prognozę oddziaływania na środowisko i zakończyć uchwaleniem planu. Jednocześnie samorząd ma prawo odstąpić na każdym etapie od negocjacji, co może być zniechęcające dla potencjalnych inwestorów. Szczególnie że projektowane zmiany w formie gotowego projektu planu trzeba przygotować na początku negocjacji. Oznacza to, że faktyczny koszt pracy należy ponieść już na początku, nie znając finału negocjacji, nie wspominając o uchwaleniu ZPI wiele miesięcy później – podkreśla Wojciech Przybylak, senior leasing and land specialist, Cushman & Wakefield. Nie tylko on zwraca uwagę na wstępne koszty ponoszone przez inwestorów, którzy muszą dołączyć plan urbanistyczny do swoich propozycji. – Dokument musi spełniać takie same wymogi, jakie obowiązują dla projektu planu miejscowego, czyli zawierać część tekstową i graficzną oraz uzasadnienie. Inwestor poniesie zatem koszty wstępnego przygotowania uchwały przez fachowców, np. urbanistów – przekonuje Piotr Jarzyński. Jeżeli projekt zainteresuje lokalne władze, rozpoczną się negocjacje z włodarzami miasta i przedstawicielami samorządu lokalnego, a końcowy kontrakt przyjmie kształt aktu notarialnego, określającego obowiązki zarówno władz, jak i inwestora.

W umowie urbanistycznej inwestor zobowiązuje się do realizacji inwestycji uzupełniającej na rzecz gminy, w szczególności może zobowiązać się do przekazania nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej; pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, w tym do zapłaty ceny za nieruchomość od osoby trzeciej; pokrycia całości lub części poniesionych przez gminę kosztów uchwalenia ZPI, w tym kosztów realizacji roszczeń planistycznych. – Dodatkowo jeżeli inwestor będzie właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca, to zobowiąże się do zbycia tej nieruchomości gminie – zaznacza Jarzyński. – Gmina w umowie urbanistycznej będzie mogła zobowiązać się w szczególności do realizacji inwestycji uzupełniającej, jeżeli wchodzi ona w zakres zadań własnych gminy, oraz zwolnić inwestora w całości lub w części z opłaty planistycznej – dodaje.

Lokalne władze stawiają warunki

Założeniem jest sformalizowanie i uproszczenie procedury zmiany planu, na wniosek inwestora, jednak cały proces może trwać dość długo. Zgodnie z ustawą obejmuje on najpierw negocjacje oraz zawarcie umowy urbanistycznej, precyzującej zasady i warunki realizacji inwestycji, a także zobowiązania stron. Daje to swobodę w ustalaniu szczegółów i realizacji inwestycji różnego typu – swobodę na tyle dużą, że istnieją obawy związane z wygórowanymi oczekiwaniami ze strony samorządów przy realizacji inwestycji deweloperskich, a jednocześnie z realizacją zobowiązań samorządu – zauważa Karolina Furmańska. Ten niepokój dzieli z nią kolega z Cushmana, Wojciech Przybylak. – Znowelizowana ustawa przewiduje opcję pokrycia (w całości lub części) przez inwestora kosztów związanych z uchwaleniem ZPI, a co więcej – również kosztów wynikających z ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej wobec innych osób, związanej z uchwaleniem ZPI. Na pewno wpłynie to pozytywnie na gotowość samorządów do wykorzystywania narzędzia, jakim jest ZPI. Rodzi się jednak pytanie, czy pierwsze zawarte umowy nie spowodują licytacji oczekiwań samorządów, uniemożliwiając mniejszym podmiotom wykorzystanie ZPI i prowokując zarzuty o niegospodarność wobec samorządów – zastanawia się ekspert. – Ustawa zawiera otwarty katalog zobowiązań, jakie może przyjąć na siebie inwestor, więc gmina nie jest ograniczona w negocjacjach co do oczekiwanych świadczeń. Gminy wobec ograniczeń budżetowych mogą zakładać, że skoro inwestorowi zależy na realizacji zabudowy, to w całości pokryje on wszystkie koszty (np. realizacji inwestycji uzupełniającej wraz z zakupem gruntu) poniesione przez gminę na uchwalenie ZPI, w tym koszty realizacji roszczeń planistycznych – dodaje Piotr Jarzyński.

Ostatecznie Karolina Furmańska jest jednak dość optymistycznie nastawiona względem tego, jak mogą potoczyć się negocjacje między lokalnymi władzami a inwestorami. – W teorii obie strony będą miały możliwość określenia zakresu realizacji oraz finansowania inwestycji uzupełniających, włączając w to infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz usługi społeczne, jednakże można się spodziewać, że inwestor będzie dążył do minimalizowania inwestycji uzupełniających, a samorządy do ich rozszerzania – prognozuje ekspertka.

Mimo to Piotr Jarzyński przewiduje pojawienie się kolejnych przeszkód i obawia się, że lokalne władze będą faworyzować poszczególne projekty w procesie ich oceniania, nie istnieją bowiem do tego odpowiednie procedury. – Pojawiają się postulaty, aby wypracować jednolite standardy procedowania ZPI, aby nie dochodziło do różnego traktowania poszczególnych inwestorów. Może to mieć miejsce na przykład wtedy, gdy dwóch inwestorów chce zrealizować inwestycje o podobnych parametrach i jednemu z nich gmina w negocjacjach postawi warunek wykonania obszaru zieleni publicznej o powierzchni 0,05 ha, a drugiemu – szkoły podstawowej – tłumaczy ekspert, a jego obawy się na tym nie kończą. – Z kolejnym ogromnym ryzykiem – zarówno dla władz lokalnych, jak i inwestorów – wiąże się zasada, że jeśli ZPI zostanie uchylony, zmieniony lub uznany za nieważny w ciągu pięciu lat od jego wejścia w życie, obie strony umowy urbanistycznej mogą od niej odstąpić w ciągu sześciu miesięcy od takiego orzeczenia. Prawo nie określa konsekwencji takiego ruchu, a obaj sygnatariusze będą musieli wziąć wówczas pod uwagę koszty zrealizowanej już części projektu – zauważa.

Może być tylko lepiej

Ale – ogólnie rzecz biorąc – eksperci z pracowni Kuryłowicz & Associates widzą przyszłość nowego mechanizmu w zdecydowanie jasnych barwach. – Przede wszystkim ZPI ma na celu uwolnienie terenów pod zabudowę wielorodzinną, a cała procedura w sposób demokratyczny i transparentny nakreśli ramy współpracy między inwestorem, miastem i lokalną społecznością. Nowa procedura ma również rozwiązać problem starych planów miejscowych, które zostały stworzone wiele lat temu i znacząco odbiegają od aktualnych lub przyszłych potrzeb miasta i jego mieszkańców. Dzięki ZPI możemy nadpisać istniejący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we fragmencie i wprowadzić funkcję, która jest zgodna z obecną strategią planowania przestrzennego danej gminy, wyrażoną w formie planu ogólnego. Wierzę, że ZPI podniesie nie tylko standardy urbanistyczne, ale również architektoniczne, oraz pozytywnie wpłynie na kształtowanie ogólnodostępnych przestrzeni miejskich – przekonuje Jakub Lewkowicz.

Eksperci z Cushman & Wakefield zachowują większą powściągliwość. – Dziś zakładamy, że będzie to procedura do wykorzystania przez dużych inwestorów, którzy mają czas i pieniądze do wydania, a na inwestycje patrzą długoterminowo. Całe postępowanie jest bardzo podobne do procedury uchwalania planu miejscowego, nie będzie więc szybsze. W trakcie uzgadniania ZPI występuje się o opinie i uzgodnienia, może być konieczne również uzyskanie zgód na zmianę przeznaczenia gruntów. Potem ogłasza się konsultacje społeczne, a następnie – jeśli niezbędne są zmiany w ZPI – negocjacje oraz inne czynności są ponownie powtarzane aż do zawarcia umowy urbanistycznej w formie notarialnej. Później rada gminy podejmuje decyzję o całościowym przyjęciu ZPI lub jego odrzuceniu. Nawet jeśli tylko jeden element umowy nie zyska akceptacji rady gminy, nie można wprowadzić poprawek i uchwalić ZPI, tylko ponownie wraca on do puli negocjacyjnej – wyjaśnia Karolina Furmańska. Zaznacza jednak, że jej wizja nowego prawa nie jest jednoznacznie ponura. – Głównym powodem wprowadzenia reformy jest próba zapanowania nad chaosem przestrzennym w skali całego kraju, bo jego koszty szacowane są na miliardy złotych każdego roku. Ponadto ustawa jest także jednym z kamieni milowych Krajowego Planu Odbudowy – tłumaczy Furmańska.

Optymizm Jakuba Lewkowicza pozostaje niezmienny i zaraźliwy. – Wierzę, że ZPI w niedalekiej przyszłości, czyli po 2025 roku, stanie się dominującą procedurą planistyczną wśród wszystkich obecnie dostępnych. Dzięki takiej skróconej i przyspieszonej formie miejscowego planu wszystkie strony procesu (gmina, inwestor, urbaniści, architekci i lokalna społeczność) będą miały realną szansę partycypowania i tworzenia ładu przestrzennego – podsumowuje Lewkowicz.