Czy będzie bezpieczniej?

Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego finalizuje prace nad wprowadzeniem do kodeksu cywilnego prawa zabudowy. Zanim klamka zapadnie warto postawić pytanie, czy zmodyfikowanie dotychczasowej regulacji użytkowania wieczystego nie byłoby efektywniejsze

Wkrótce mija 50 lat od wprowadzenia użytkowania wieczystego do polskiego systemu prawnego. Zwłaszcza po 1989 roku instytucja ta budziła wiele kontrowersji: z jednej strony opłaty z tytułu użytkowania stanowiły, i nadal stanowią, istotną pozycję w dochodach samorządów, z drugiej strony deweloperzy i inni inwestorzy marzą o pełnej własności. Zwłaszcza w sytuacji, gdy gminy wypowiadają umowy użytkowania wieczystego z powodu niedochowania terminu zakończenia inwestycji wskutek opóźnienia w udzieleniu pozwolenia budowlanego wydawanego przez te same gminy.

Na finiszu znajdują się prace Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego nad wprowadzeniem do kodeksu cywilnego prawa zabudowy. Instytucja ta ma polegać na możliwości obciążenia nieruchomości gruntowej prawem do wzniesienia lub korzystania z istniejących budynków lub innych urządzeń położonych na lub pod powierzchnią nieruchomości gruntowej. W odróżnieniu od użytkowania wieczystego prawo zabudowy może się więc rozciągać również na obiekty znajdujące się pod powierzchnią ziemi. Budynki i inne urządzenia wzniesione na lub pod powierzchnią obciążonej nieruchomości, lub istniejące w chwili ustanowienia prawa, stanowią własność uprawnionego z prawa zabudowy. Wraz z wejściem w życie prawa zabudowy, ustanawianie nowego prawa wieczystego stanie się niemożliwe. W rezultacie, zgodnie z intencją autorów projektu nowej regulacji, instytucja prawa zabudowy ma zastąpić w przyszłości prawo wieczystego użytkowania.

Rachunek zysk—w i strat dla deweloper—w

Na szczególną uwagę zasługuje możliwość ustanowienia na prawie zabudowy odrębnej własności lokali. Ma ona znaczenie przede wszystkim dla rynku mieszkaniowego i deweloperów, którzy mieliby prawo do ustanawiania odrębnej własności lokali w budynkach wzniesionych na gruncie, na którym przysługuje im prawo zabudowy. Bez takiej możliwości ta nowa instytucja dla wielu potencjalnych inwestorów byłaby pozbawiona sensu.

Prawo zabudowy może zostać ustanowione na okres od 30 do 100 lat, a następnie przedłużone w drodze umowy. Nie istnieje jednak w tym przypadku odpowiednik przysługującego użytkownikowi wieczystemu roszczenia o przedłużenie. Po wygaśnięciu prawa zabudowy, jeśli nie zostanie ono przedłużone przez zawarcie kolejnej umowy, właściciel nieruchomości zobowiązany będzie do wypłacenia uprawnionemu wynagrodzenia na istniejącą budowlę lub inne urządzenia, które stanowiły własność uprawnionego.

Krok wstecz czy naprz—d?

Rozwiązanie takie jest niewątpliwie korzystne przede wszystkim dla właściciela gruntu, który po upływie oznaczonego w umowie okresu nie będzie, wbrew swej woli, niejako pozbawiony możliwości korzystania ze swojej nieruchomości w dalszym okresie. Pod tym względem m.in. prawo zabudowy odróżnia się od użytkowania wieczystego, które de facto sprawia, iż prawo własności gruntu pozostaje w tym przypadku raczej iluzoryczne i pod wieloma względami bardziej podobne jest do prawa swoistej „wieczystej renty” dla właściciela gruntu, który w rzeczywistości traci nad nim kontrolę i nie może wykonywać swojego prawa. Brak roszczenia o przedłużenie prawa oznaczałby, iż – zależnie od treści umowy – nawet już po 30 latach uprawniony mógłby stracić wszelkie prawa do wzniesionego na gruncie budynku. Kto wówczas kupowałby mieszkania na 30 lat? Moim zdaniem konieczne jest wprowadzenie możliwości roszczenia o przedłużenie prawa zabudowy lub chociażby zmiana minimalnego okresu jego trwania na co najmniej 50 lat.

Proponowana regulacja nie jest spójna z obserwowaną tendencją wzmocnienia prawa własności, np. przez stopniową likwidację instytucji spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Na tym tle wprowadzanie nowego ograniczonego prawa rzeczowego wydaje się krokiem wstecz. Niektóre propozycje są jednak korzystne dla inwestorów. Prawo zabudowy mogłoby powstać nie tylko na gruncie publicznym, ale również na gruntach, których właścicielami są osoby prywatne. Opcja ta może zostać wykorzystana przez właścicieli gruntów, którzy sami nie dysponują środkami na ich odpowiednią zabudowę lub zrealizowanie na ich obszarze inwestycji przemysłowej, a nie chcieliby wyzbywać się ich własności. Z ekonomicznego punktu widzenia ułatwi to z pewnością realizację niektórych inwestycji. W przypadku planowania inwestycji o charakterze użytku publicznego może również pozwolić uniknąć wywłaszczenia na cele publiczne gruntu prywatnego właściciela.

Możliwe byłoby również ustanowienie prawa zabudowy na kilku nieruchomościach gruntowych (tzw. łączne prawo zabudowy), co ułatwiałoby lokalizację urządzeń przesyłowych. Ma to znaczenie głównie przy budowie sieci trakcyjnych, przesyłowych i komunikacyjnych, oprócz stworzonej dotychczas do tych celów służebności przesyłu.

Pomimo wielu cech wspólnych użytkowania wieczystego z prawem zabudowy, nie zdecydowano się na likwidację tej pierwszej instytucji wraz z wejściem w życie nowych przepisów. Zupełne jej zniesienie oraz przekształcenie istniejących praw użytkowania wieczystego w prawo własności byłoby problematyczne i wiązałoby się ze sporymi kontrowersjami, m.in. ze względu na fakt, iż oznaczałoby pozbawienie gmin sporej części dochodów z opłat rocznych uiszczanych za użytkowanie wieczyste. Wskutek tego, do czasu wygaśnięcia wszystkich dotychczas zawartych umów o użytkowanie wieczyste, równolegle będą istnieć dwa podobne rozwiązania, a nawet – w zakresie dotyczącym gruntów publicznych – będą one ze sobą konkurować.

Luka do zapełnienia

Współistnienie tych praw wiąże się również z pewnymi problemami. Przedmiotem dyskusji była 
m.in. możliwość ustanowienia prawa zabudowy na użytkowaniu wieczystym. Komisja Kodyfikacyjna w obecnej wersji swojego projektu wykluczyła taką możliwość, motywując to chęcią uniknięcia wielopoziomowego i zagmatwanego stanu prawnego nieruchomości. Brak możliwości ustanawiania prawa zabudowy na użytkowaniu wieczystym powoduje jednak, iż na gruntach znajdujących się w centrach miast, które bardzo często objęte są użytkowaniem wieczystym, nie będzie można ustanowić prawa zabudowy. Lukę tę ma wypełnić proponowane przez Ministerstwo Infrastruktury prawo ustanawiania odrębnej własności obiektów budowlanych, które w założeniu dotyczyć ma budynków znajdujących się na różnego rodzaju gruntach, w tym również na znajdujących się w użytkowaniu wieczystym. W przypadku równoległego istnienia instytucji prawa zabudowy oraz użytkowania wieczystego, nierozstrzygnięta pozostaje również kwestia ewentualnych przyszłych roszczeń reprywatyzacyjnych oraz tego, czy na ich podstawie możliwe będzie, oprócz roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, żądanie ustanowienia prawa zabudowy.

Uzasadnionym pozostaje pytanie jak zachować ratio legis: czy zamiast wprowadzać prawo zabudowy nie byłoby bardziej efektywnym zmodyfikowanie dotyczasowej regulacji użytkowania wieczystego? ν

Paweł Kuglarz, partner w kancelarii Beiten Burkhardt P. Daszkowski