Niedzielni ustawodawcy

Projekt zmiany kodeksu pracy autorstwa LPR przewidywał zakaz pracy w niedziele i święta we wszystkich punktach handlowych za wyjątkiem okazjonalnych imprez targowych czy małych sklepów spożywczych. Projekt nie znalazł uznania sejmowej komisji nadzwyczajnej, która 15 marca odrzuciła to rozwiązanie

Nie był to jednak jedyny pomysł mający ograniczyć działalność dużych sklepów, w szczególności super- i hipermarketów. Od wielu lat przedstawiciele niektórych ugrupowań politycznych wskazywali w publicznych wypowiedziach na potrzebę bardziej restrykcyjnego kontrolowania lokalizacji obiektów handlowych o dużych powierzchniach sprzedaży, zwanych potocznie supermarketami lub hipermarketami. Wyrazem tych dążeń był wniesiony przez grupę posłów w grudniu 2005 roku projekt „Ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych”. Przez cały rok 2006 nadzwyczajna podkomisja sejmowa pracowała nad poprawianiem projektu, który w pierwotnej wersji nie tylko spotkał się z druzgocącą krytyką specjalistów w dziedzinie legislacji, lecz także z negatywnym stanowiskiem rządu. Posłowie nie dali jednak za wygraną – poprawili treść projektu pod względem formalnym, zrezygnowali także z kilku kontrowersyjnych zapisów, wreszcie 1 marca tego roku ostateczną wersję projektu przekazano do rozpatrzenia na forum Sejmu.

Prawo do poprawki

Powstawanie w Polsce „wielkopowierzchniowych obiektów handlowych” jest już uregulowane ustawowo, choć przepisy nie posługują się wprost takim nazewnictwem. Obowiązujące przepisy dotyczące obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. mieszczą się w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przewiduje dla lokalizacji takich obiektów handlowych bezwarunkowy wymóg ujęcia w studium i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 2 pkt 8). Cała związana z tym procedura odbywa się na poziomie gminy, przy czym wiąże się z koniecznością dokonania szeregu uzgodnień i zasięgania opinii wielu instytucji już na etapie studium. Proces ten

– długi i pracochłonny – obejmuje między innymi ocenę wpływu planowanej inwestycji na środowisko naturalne, a ponieważ odbywa się jawnie, pozwala wyrazić swoją opinię i uwagi wszystkim zainteresowanym.

Planowana ustawa zawiera dwa zasadnicze kierunki zmian w opisanym wyżej dotychczasowym stanie prawnym, w każdym z tych kierunków radykalnie poszerzając zakres kontroli nad regulowaną materią.

Po pierwsze – posługując się definicją „powierzchni sprzedaży” zaczerpniętą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt ustawy poddaje przepisom ustawy już obiekty handlowe o powierzchni większej niż 400 mkw.

Po drugie – reglamentacja dotyczy nie tylko lokalizowania, lecz także prowadzenia obiektów handlowych, co nie podlegało dotychczas szczególnym ograniczeniom.

Kontrola bez granic

Utworzenie placówki handlowej o powierzchni sprzedaży przekraczającej limit przewidziany w ustawie oprócz konieczności przeprowadzenia wszystkich dotychczasowych procedur z zakresu planowania przestrzennego oraz ochrony środowiska wymagać będzie dodatkowego zezwolenia – decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta, burmistrza czy prezydenta. Wydanie zezwolenia musi poprzedzać pozytywna opinia rady gminy, a w przypadku obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. – również opinia sejmiku województwa, oparta o szczegółowe i dodatkowe analizy, których zakres określą przepisy wykonawcze.

Działalność gospodarczą w ramach takich obiektów będzie mógł prowadzić wyłącznie podmiot, który otrzyma stosowne zezwolenie na utworzenie obiektu. Zezwolenie będzie wydawane na czas oznaczony, nie krótszy niż 10 lat, a jego przeniesienie będzie możliwe wyłącznie przed rozpoczęciem działalności w obiekcie. Jeżeli przedsiębiorca nie otworzy interesu w ciągu 3 lat od uzyskania zezwolenia, zezwolenie wygaśnie. Każda zmiana powierzchni, branży lub rodzaju usług będzie wymagać zmiany zezwolenia. Za złamanie przepisów ustawy ma grozić grzywna od dziesięciu do stu tysięcy złotych.

Jak widać, zapowiadane przez polityków zwiększenie kontroli nad lokalizacją dużych obiektów handlowych

– przy okazji przygotowywania projektu odpowiedniej ustawy – przerodziło się w próbę zasadniczej reglamentacji prowadzenia całej dziedziny działalności gospodarczej. Radykalne obniżenie progu powierzchni handlowej, którego przekroczenie skutkuje podleganiem przepisom ustawy, powoduje, że reglamentacja dotyczyć będzie nie tylko supermarketów, lecz także średnich obiektów, niezależnie od branży. W ten sposób wielu przedsiębiorców, których często nie łączy nic poza podobną wielkością sklepu, będzie prowadzić działalność reglamentowaną administracyjnie ściśle według uzyskanego zezwolenia.

Krępowanie firmy

Twórcy projektu ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, zdecydowali się na ingerencję w zakres gwarantowanej Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy, lecz tylko ze względu na ważny interes publiczny. Za ważny interes publiczny twórcy projektu uznają potrzebę ochrony lokalnego handlu i związanego z tym rynku pracy, integralności ośrodków miejskich, infrastruktury gminnej etc. Nie negując istotności powyższych kwestii – choć ich powiązanie z lokalizacją i prowadzeniem dużych obiektów handlowych jest dyskusyjne i słabo udowodnione – należy stwierdzić, że powołując się na potrzebę ich ochrony zaplanowano wprowadzenie niebywale szerokich ograniczeń działalności gospodarczej. Ograniczeniu podlega już sama budowa obiektu handlowego – dając inwestorowi 3 lata na oddanie budynku do użytkowania projekt radykalnie zwiększa ryzyko gospodarcze takiej inwestycji. Ponadto ustawa dopuszcza przeniesienie zezwolenia tylko przed rozpoczęciem działalności, a więc firma, która zainwestuje i rozpocznie działalność nie może liczyć na to, że w przypadku niepowodzenia gospodarczego będzie mogła na pewno odsprzedać obiekt innemu inwestorowi. Każda zmiana w prowadzonej już działalności może wymagać uzyskania ponownego zezwolenia i przechodzenia jeszcze raz całej procedury. Jak w tej sytuacji przedsiębiorca ma reagować na zmiany rynkowe, niekorzystne wyniki działalności czy nowe trendy? Na to wszystko nakłada się brak jakiegokolwiek rozróżnienia w ustawie pomiędzy supermarketem spożywczym a dużą księgarnią, sklepem z ubraniami czy salonem samochodowym. W tym samym stopniu będą one dotknięte ograniczeniami ustawy, choć ich charakter działalności jest tak różny, a ewentualny negatywny wpływ tych ostatnich na lokalny handel czy strukturę zatrudnienia można uznać za dalece wątpliwy. Wszystko wskazuje więc, że projektu w obecnym kształcie nie można uznać za zgodny z Konstytucją, bowiem ogranicza w sposób nieusprawiedliwiony jedną z konstytucyjnych wolności.

Z podobnych względów projekt  należy uznać za sprzeczny z prawem Unii Europejskiej

– Dyrektywa 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 roku dotycząca usług na rynku wewnętrznym stanowi, że wszystkie formy ograniczania rynku usług (w tym handlu) należy usunąć do końca 2009 roku, chyba że są one uzasadnione „nadrzędnym interesem publicznym”. Wydaje się, że posłowie w swojej chęci regulowania działalności handlowej posunęli się stanowczo za daleko.

Bat na inwestora

Należy przypuścić, że o ile ustawa zostanie uchwalona w tym kształcie, proces inwestycyjny objętych nią obiektów stanie się jeszcze dłuższy i obarczony poważnym ryzykiem. Dodatkowo brak możliwości sprzedaży obiektu wraz z zezwoleniem w toku działalności będzie bardzo istotny dla pozabranżowych funduszy inwestycyjnych, które inwestując zakładają upłynnienie swoich aktywów po określonym czasie. Może to poważnie ograniczyć zainteresowanie tego typu przedsięwzięciami, a tym samym zmniejszenie zamówień dla branży deweloperskiej. To także bariera dla małych i średnich przedsiębiorców, którzy prawdopodobnie będą ograniczać rozwój, aby tylko nie podlegać restrykcyjnym przepisom ustawy.

Rozsądek zwycięży?

Negatywnych skutków dla prowadzenia działalności handlowej, które wynikną w przypadku wejścia w życie ustawy w obecnym kształcie, jest więcej, a wszystkich prawdopodobnie nie da się na obecnym etapie przewidzieć. Możliwe, że w toku obrad parlamentu zostaną wniesione dalsze poprawki do projektu. Nasuwa się jednak pytanie, czy taka ustawa w ogóle powinna zostać uchwalona? W mojej ocenie zrealizować zamierzenia jej twórców – jeśli chodzi o zwiększenie kontroli nad lokalizacją dużych placówek handlowych – można dokonać na gruncie istniejących przepisów: prawa budowlanego, ochrony środowiska, a przede wszystkim planowania i zagospodarowania przestrzennego.       

Michał Kozłowski

partner, radca prawny

Kancelaria Krawczyk i Wspólnicy

Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji.